順德近年涉集體土地租賃糾紛案件趨勢圖

　　順德城市網(wǎng)消息　（記者鄭勇亮　通訊員邱霖靜、涂遠鵬）　作為珠三角工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化模式的代表，順德的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在哪些集體土地租賃問題？解決這些問題的法律困境是什么？是否出臺有新的法律規(guī)制解決這些問題，以促進集體土地租賃有效健康開發(fā)？

　　昨日（6月1日），順德區(qū)人民法院發(fā)布“2014年度順德區(qū)哲學社會科學研究項目——順德區(qū)集體土地租賃存在的問題及法律規(guī)制”報告，使得一系列的問題得到解疑。

　　從公布的報告中可知，隨著人口紅利時代的終結(jié)，以廉價勞動力、土地為經(jīng)濟增長模式已不可持續(xù)，在中國新型城鎮(zhèn)化浪潮中，作為中國百強區(qū)之首，改革先行者順德的集體土地租賃問題頻出，其面臨的法律問題也逐漸突出，如何從法律角度看待和解決集體土地租賃問題，規(guī)范集體土地出租工作，減少糾紛的發(fā)生，對保護農(nóng)民切身利益，維護農(nóng)村地區(qū)繁榮、穩(wěn)定意義重大。基于此，順德法院做了該研究項目。

現(xiàn)狀：集體土地租賃自發(fā)無序，違法難禁

　　目前，順德集體土地租賃的方式主要為分包與投包。順德區(qū)內(nèi)的股份社大都通過分包及投包兩種方式將集體土地的經(jīng)營權(quán)進行出租。所謂分包是指股份社將部分土地的經(jīng)營權(quán)出租給本村村民，用以發(fā)展農(nóng)業(yè)。該種性質(zhì)的承包多是出于考慮本村村民的利益，帶有一定的“福利”性；而投包則是指股份社將部分土地的經(jīng)營權(quán)通過招投標的方式進行出租，出租的對象范圍廣泛。投包面向的對象不特定，該種形式的承包大都考慮土地價值的最大化，對收益較為關(guān)注。

　　報告認為，長期以來，順德集體非農(nóng)建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)在客觀上對農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、集體財富積累及穩(wěn)定農(nóng)民收入起到了保障促進作用。但是，這種流轉(zhuǎn)畢竟是在政策法律上未得到明確的認同，在雜亂無序或隱蔽狀態(tài)下進行的，缺乏合理的規(guī)制，難免引發(fā)諸多土地糾紛及矛盾，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康長遠發(fā)展。

　　由于順德集體土地租賃長時期受自發(fā)無序，規(guī)范缺乏、機制不健全等因素的影響，涉集體土地租賃糾紛也不斷增多，嚴重影響著農(nóng)村集體土地租賃市場的健康有序發(fā)展。以司法審判視角為例，2012年，順德法院受理涉集體土地租賃合同糾紛71件，2013年為187件，2014年這一數(shù)字為101件。

　　而這些問題的具體表現(xiàn)也尤為突出。造成土地出租合同不規(guī)范，影響合同履行；未建立規(guī)范的土地價格、面積評估機制；集體經(jīng)濟組織履約意識不強，存在“廢舊立新”和隨意要求解除合同的現(xiàn)象不斷。

　　此外，由于集體土地租賃存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象，導(dǎo)致圍繞租金、土地面積、征收問題等引起了很多糾紛，反映在案由上主要有：農(nóng)業(yè)承包合同糾紛、土地租賃合同糾紛、房屋租賃糾紛等。種種問題導(dǎo)致違法難禁。以2014年為例，因租金問題引發(fā)的糾紛數(shù)為58件，占總糾紛數(shù)的57.4%；因土地面積問題引發(fā)的糾紛數(shù)為11件，占總糾紛數(shù)的10.9；因征收等問題引發(fā)的糾紛數(shù)為23件，占總糾紛數(shù)的22.8%；因其他原因引發(fā)的有9件，占總糾紛數(shù)的8.9%。

原因：集體議事制度不規(guī)范，法規(guī)不完善

　　那么，引起集體土地租賃不規(guī)范，導(dǎo)致集體土地租賃糾紛多發(fā)的原因究竟是什么？報告指出，集體議事制度不規(guī)范，集體管理能力差；政府政策影響及指導(dǎo)監(jiān)管不足；法律規(guī)制不完善還有歷史遺留問題說其中主要的原因。

　　一方面，集體議事制度不規(guī)范，未按照集體決策的程序?qū)ν恋氐淖赓U事項進行規(guī)范表決，導(dǎo)致圍繞租金標準等問題的糾紛時有發(fā)生。此外，村集體管理資產(chǎn)的能力嚴重不足，僅考慮眼前利益，未對土地出租進行長遠規(guī)劃，導(dǎo)致相關(guān)工作缺乏規(guī)范的機制建設(shè)。

　　另一方面，順德集體土地出租對經(jīng)濟、社會管理政策的依賴程度較高，故政策的調(diào)整勢必會影響土地租賃糾紛的產(chǎn)生，順德區(qū)內(nèi)很多土地出租糾紛就是因政策的調(diào)整而引起。

　　此外，目前順德土地出租的指導(dǎo)、監(jiān)管機制不規(guī)范。主要表現(xiàn)在指導(dǎo)功能弱化、對出租后的土地監(jiān)管缺位、對已建立的規(guī)范土地出租的服務(wù)平臺利用不足等方面。

　　地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)存在一定的適用困難，也給集體土地出租帶來負面影響；歷史遺留問題導(dǎo)致的土地權(quán)屬不明亦引發(fā)了部分集體土地租賃糾紛；“以租代買”等不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在，也是導(dǎo)致集體土地租賃糾紛產(chǎn)生的重要原因之一。

　　以上的種種問題現(xiàn)狀，客觀上也造成法律面臨著諸多困境。其中，大量農(nóng)村集體土地租賃產(chǎn)權(quán)不清晰，集體建設(shè)用地難開發(fā)是面臨的最大的法律困境之一。

法院建言：健全制度規(guī)范，完善機制建設(shè)

　　順德集體土地租賃問題頻出，法律困境重重，面對這些問題，順德又將能夠如何破解？報告認為，雖然集體土地租賃糾紛的產(chǎn)生有著復(fù)雜多樣的原因，但是導(dǎo)致集體土地租賃糾紛頻發(fā)的根本原因始終在于各方為博弈追求土地短期利益最大化而忽視法律制度和契約精神。

　　為此，順德法院方面指出，具體而言，可以從健全制度規(guī)范、加強規(guī)則引導(dǎo)、完善機制建設(shè)三個方面提出相應(yīng)對策，多措并舉預(yù)防與減少集體土地租賃糾紛多發(fā)的狀況。

　　一方面，順應(yīng)趨勢，完善土地確權(quán)制度。將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，并通過對農(nóng)民享有的承包權(quán)進行確權(quán)，以加強農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中提供決策和監(jiān)督的積極性，避免股份社領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力行為和承租人有害土地行為的發(fā)生。健全土地承包經(jīng)營權(quán)等級制度、推進確權(quán)登記頒證是保護農(nóng)民的重要手段。

　　另一方面，要強化政府的職能建設(shè)，加強對合同簽訂和履行過程的配套指引。此外，完善機制、體制建設(shè)。如完善區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動的農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理網(wǎng)絡(luò)，確保各項配套具體制度落到實處。

　　報告最后強調(diào)，今后實踐中，宜重視合同范本的推廣并通過規(guī)范合同管理的控制流程，強化合同簽訂和履行的審核與審批，多級把關(guān)，避免合同內(nèi)容因遺漏或不規(guī)范引起法律糾紛。

　　另外要構(gòu)建土地面積測量和租金評估機制。通過委托有資質(zhì)的第三方中介機構(gòu)對出租土地的面積、租金進行精確測量和評估，一為杜絕集體土地出租中人為操縱因素；一為從源頭上把關(guān)，避免因面積、租金交付標準而引發(fā)糾紛。

　　強化股份社議事表決功能，加強對出租土地的監(jiān)管機制。理順股份社與村黨支部、村委會之間的關(guān)系，對集體土地租賃意義重大。一是“兩委會”要恪守各自職責范圍，做到既不“越位”亦不“失位”。對股份社出租集體土地提供服務(wù)，對于程序合法、依據(jù)充分的決議不得進行干預(yù)；同時應(yīng)當在制度設(shè)計的框架內(nèi)實施監(jiān)督指導(dǎo)，對于有充分證據(jù)表明股份社存在違法出租集體土地行為時，切實站在維護村民利益的角度依法合理的予以監(jiān)督、指正。