當資源接近瓶頸、發展路徑難以明晰，廣東省佛山市順德區以村級工業園為突破口，改革機制、升級產業，再塑格局，為高質量發展開拓空間，為珠三角破解低效用地難題蹚出了新路。

瓶頸·從“村”光無限到“小散亂弱”

　　順德位于廣東省南部，珠江三角洲平原中部，是佛山市與廣州市聯系的重要核心區域之一，面積806平方公里，下轄4個街道、6個鎮，205個村(社區)。

　　優越的地理位置，成就了順德經濟發達、商業繁榮。上世紀80年代，順德大力發展鄉鎮企業，成為“廣東四小虎”之一。90年代，順德村級工業園興起，培育了體系完整的產業鏈條，孵化了美的、碧桂園兩個世界500強企業，造就了以制造業聞名的“廣東順德”。

　　據統計，改革開放40年間，順德創造了GDP增長648倍，年均增長率18%的驚人效益。多個高質量發展故事在這里起筆: 率先引入“三來一補”現代工業；率先在全國實施《集體所有建設用地使用權流轉管理暫行辦法》；率先啟動產權改革……

　　然而，率先發展，也率先面臨“天花板”。創造順德經濟輝煌，扮演了珠三角制造業搖籃角色的村級工業園，逐漸成為發展桎梏，不僅擠占了大量空間，還成為“小散亂弱”的代名詞。

　　統計顯示，40年來，順德區超過50%的土地被高強度開發，遠超國際公認30%的警戒線；382 個村級工業園，見縫插針地散落在區內205個村，用地面積占已投產工業用地的70%；聚集了超過1.9萬家中小微型企業，但僅貢獻27%的工業產值和4.3%的稅收。高消耗、低產出、管理落后，村級工業園既制約美麗鄉村建設，也造成了發展的不平衡不充分。

　　“要以壯士斷腕的勇氣，果斷淘汰那些高污染、高排放的產業和企業，為新興產業發展騰出空間。”2018年3月，習近平總書記在參加全國兩會廣東代表團審議時提出了要求。

　　2018年9月，廣東省委深改組正式批復同意順德率先建設廣東省高質量發展體制機制改革創新實驗區，鼓勵順德“大膽試、大膽闖、自主改”，為全省高質量發展提供樣本和示范。佛山市委市政府對市屬權限按照“能放盡放”的原則予以放權，全力支持順德先行先試。

　　順德區委區政府明確，妥善改造村級工業園區，依法淘汰高污染、高排放、高能耗企業，為高質量發展騰出空間，2021年底要基本完成村級工業園改造任務；2022 年，讓村級工業園徹底退出歷史舞臺。

順德城市面貌悄然發生了變化。

攻堅·向“村改”深水區挺進

　　村級工業園改造遠比想象地艱難。

　　佛山市自然資源局順德分局副局長、順德區村改辦政策審批組組長黎景帶實話實說：動輒四五十年的“長租期、低租金”情況嚴重；規劃不符、違法用地和違章建筑眾多；土地權屬復雜，市場力量難以獨立完成一級土地整理；村改涉及利益糾葛困難重重，干部隊伍對此信心不足，存在嚴重的畏難情緒；部分村集體及村民不愿土地“集體轉國有”，制約了社會資本進入。“改造初期猶如老虎吃天，無從下口。”

　　然而再難，也要啃下這塊“硬骨頭”！

　　順德區委果斷將村級工業園改造定為“頭號工程”，組織召開千人動員部署大會，專門安排10個鎮街書記上臺表態發言立下“軍令狀”，向社會傳遞全力攻堅“頭號工程”的強烈信號。

　　工作中，順德區始終把握好五個方面：

　　一是堅持問題導向，實踐優先。形成政策體系和政府掛賬收儲、企業長租自管等8種改造模式，以應對政策瓶頸、長租期低租金等一系列問題。

　　二是堅持依法清退，建立機制。成立多部門聯合執法隊伍，以聯合執法和企業誠信管理為軟硬手段，倒逼落后產能退出。對園區業主采用市場機制協商補償，充分保障其合法權益。

　　三是堅持改造方向，管控成本。從規劃上確保“工改工”為主要改造方向，堅持政府推動、市場主導改造，千方百計降低工業用地成本，鼓勵社會資本參與，為實體經濟創造空間。

　　四是堅持長遠收益，振興鄉村。對村民給予適當現金補償，滿足短期一次性分紅訴求；配建產權物業并由村集體持有，且配建物業價值占村集體獲得總收益的20%以上。

　　五是堅持黨的領導，干部帶頭在前。把村級工業園改造作為區鎮書記“一把手”工程，全區超千名干部“5+2”“白加黑”奮戰在一線，形成推動改造的強大合力。

一批批高消耗、低產出的村級工業園區陸續被拆除。

突破·降低“工改工”用地成本

　　順德的探索，首先從制度開始。順德區向廣東省委深改委、省自然資源廳申請并獲得了 11 項政策支持，創新8種改造模式和20多項政策，出臺了68份文件。這些制度和政策有效處理了土地權屬復雜、改造路徑單一、改造成本過高、各方利益難平衡等問題。

　　如何激發市場活力，確保村改后土地仍然用于工業制造？

　　“政府讓利是關鍵。”黎景帶指出，村級工業園改造整理的土地，涉及地上建筑物拆除和租期清退，相比新增用地，整理成本每畝高出50萬~80萬元。順德政府從地價計收到補償標準，從優化利用到靈活分割，從創新計稅到財政扶持，千方百計為“工改工”項目降成本、添動力。

　　比如，“工改工”掛賬收儲土地公開成交價98%返還村集體；工業用地配套設施計容建筑面積占比標準可提高到20%，新型產業用地甚至可以提高到30%，符合條件的還允許分割轉讓；自行改造符合條件的項目可獲得10萬~40萬財政扶持……

　　一系列紅利讓順德村級工業園改造駛入快車道。

　　龍江鎮是順德區村級工業園區改造的典范，只用4個月就提前完成區里下達的4860畝改造任務，成為順德首個累計完成超1萬畝改造任務的鎮街。

　　無獨有偶，龍江仙塘項目一期地塊9天辦好建設審批手續，首期廠房90天封頂，開創了村改高效審批紀錄；容桂華騰芯城項目從拍地到動工僅6天，再創村改建設新紀錄。

　　7月5日，勒流鎮江村工業區提升改造項目實施方案表決獲得通過，標志著勒流村改“江村模式”正式落地，這也是勒流村改第二個超千畝現代主題產業園區。

　　江村工業區提升改造項目范圍1093畝，其中國有土地147.52畝，集體土地945.48畝，現狀主要以小五金、小家電等行業為主，土地利用率低、違章建筑多、安全隱患大。記者采訪了解到，勒流探索了國有集體混合開發改造模式，即在保持原用地性質不變的情況下，通過貨幣補償、物業安置、土地空間置換（自主改造）等三種方式進行土地整理，鼓勵優質企業通過自改保育，騰出部分空間進行企業安置，最大程度減少改造的“陣痛”和清拆的“傷害”，支持本土優質企業安心留下、發展壯大。村改后，通過園區4.17萬平方米集體物業，村民將獲得一次性的收益分紅6.4萬元/股，提留7000多萬元福利金，用作村內福利事業和發展集體經濟。預計每年為村集體帶來近2000萬元收益，股份分紅可達6000元/股，是改造前的4倍。

　　江村的村改工作得到了大多數企業的贊成。截至目前，已有70多家企業簽訂貨幣補償協議，超過40家企業申請自改，參加村改的企業面積總數超過江村工業區總面積的85%。

筑巢引鳳招商己成為順德經濟迅猛發展的法寶。

重塑·構建現代產業新格局

　　今年，順德列出一個詳細的計劃表：每個鎮（街道）規劃建設至少一個超1000畝的現代主題產業園，在發展提升傳統優勢產業的同時，鼓勵各鎮把連片改造形成規模效應，大力推動機器人、新材料、生物醫藥等戰略性新興產業入園集聚發展。到 2022 年，形成20個左右2000畝以上的連片現代化產業集聚區，建設 30個左右生態集約現代主題產業園。

　　在主題產業園規劃建設過程中，順德始終堅持定園區規劃建設標準、 定產業發展主題方向、 定園區企業準入標準、定園區產業扶持政策的“四定”原則。要求每個園區特色鮮明、錯位發展，細化購地工業項目的納稅強度、投資強度等，更加注重科技含量和單位產出。同時，根據每個主題園的特點，發揮“土地空間+產業政策”疊加優勢，“一園一策”精準扶持。未來3年區鎮兩級投入扶持資金超40億元，從土地整理、固定資產投資、研發投入和經濟貢獻增量等方面給予補助或獎勵。

　　為高質量建設超千畝現代化主題產業園，順德啟動了建設兩大現代連片產業集聚區：大良街道充分依托中心城區優質資源，建設20平方公里的順德紅崗科技城；龍江鎮超10平方公里現代產業集聚區，以超大項目為牽引，建成大灣區超級產業基地。

　　日前，佛山市順德區村級工業園提升改造協會成立，旨在服務企業、搭建信息資源平臺。該協會與深圳市深商總會簽訂了戰略合作框架協議，未來雙方將深化粵港澳大灣區合作，共同建設實力雄厚的科研、產業、業務和資本平臺，以高標準培育智能制造產業，打造兩地企業交流合作產業圈。

舊村工業園已成新崛起的高樓廠房。

前行·搶抓“三區”疊加機遇

　　1年啟動拆遷改造105個村級工業園285個項目、1年關停淘汰落后風險企業3891家、1年完成土地整理2.4萬畝……這是順德村級工業園改造為全省探索高質量發展路徑交出的答卷。“順德節約集約用地的經驗和做法可復制、可推廣、可借鑒。”廣東省自然資源廳廳長陳光榮表示。

　　2019年5月10日，順德因“土地節約集約利用成效好、閑置土地少”獲國務院辦公廳通報表揚，獲得2500畝用地計劃單列指標的獎勵，成為“節地中國”優秀典型。

今年第一季度順德總投資額超1000億元、42個重點項目簽約動工，實現地區生產總值750億元。第二季度，深圳寶能、珠海華發等大型企業紛紛簽約落地，投資數百億元建設現代產業園區。格蘭仕集團與恒基（中國）投資公司在順德合作生產的首款“細滘”芯片將于近期量產……如今，村級工業園區改造已經在珠三角的佛山、東莞全面展開。

　　順德村改，業內人士給予了許多關注和建議。

　　“在村改過程中，要重視國際視角下的產業全景、產業鏈條及產業格局重構，搭建產業資源、用地資源及市場資源對接平臺，推進產業引入、資源對接與項目落地，更大范圍內考慮利益平衡，活躍市場環境，推進項目落地，維護產業生態環境。” 中地研究院院長田光明建議。

　　針對目前順德村改存在著財政資金投入有限、市場資本對新生事物持謹慎觀望態度、社會參與積極性不高等問題，廣東金橋百信律師事務所合伙人律師、廣東省自然資源廳法律顧問劉海輝建議，可以依托新修訂的《土地管理法》的實施，對于抵押融資方面等二級市場流轉、引入社會資本問題，通過加快研究制定相關改造模式、融資、流轉的指導意見，從政策層面上增強市場資本的信心，促進村級工業園改造。

　　“土地盤整是基礎條件，產業再造是根本目的，環境改善是綜合效果，安全生產是必要保障。”陳光榮認為，下一步，順德要搶抓建設粵港澳大灣區、深圳建設中國特色社會主義先行示范區、順德建設高質量發展綜合示范區“三區”疊加機遇，堅決破掉村級工業園的“舊世界”，建立起現代制造產業園的“新世界”。在堅定發起村級工業園改造總攻同時，要強化土地節約集約利用，不斷釋放土地要素權能，以新發展理念走新發展道路，真正把推進村級工業園改造和低效土地再革命的經驗從“逗號”變成“句號”。

業界觀點

　　中地研究院院長田光明：順德村改是在珠三角市場經濟活躍、集體經濟力量雄厚特殊背景下，推動低效集體建設用地盤活、低端產業轉型升級、生態環境治理的有效模式，是推進產業鏈條延伸、產業生態圈再造、產城融合發展的基礎保障，既為廣東省“三舊”改造政策體系完善提供案例支撐，也為當前破解舊改項目推進緩慢提供經驗借鑒。

　　廣東省自然資源廳廳長陳光榮：村級工業園改造不僅是土地節約集約利用的一場“革命”，還是實施全域空間格局重構的重要手段。順德以村改為突破口，深化土地要素市場化配置改革，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，完善政府調節與監管，做到放活與管好相結合，引導土地要素向實體經濟、先進生產力集聚，支撐產業結構和城鄉形態重塑，推動了鄉村振興和城市品質提升，為珠三角破解低效用地問題蹚出新路。

　　廣東金橋百信律師事務所合伙人律師劉海輝：新修訂的《土地管理法》第63條，在法律層面對集體經營性建設用地入市的條件、用途、方式等進行了規定。順德村改可以不局限于集體土地通過征收、“三舊”改造等方式轉為國有土地入市，直接賦予村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同等交易的權能，賦予村集體經濟組織更多的決策權，簡化村級工業園改造手續。

順德嘗試的八種模式

◆政府掛賬收儲模式。改造范圍內土地權屬人同意后，由政府土地儲備機構與土地權屬人簽訂掛賬收儲協議，土地整理完成后通過公開交易方式出讓土地，且土地出讓須滿足政府招商要求，由競得人進行開發建設。

◆政府直接征收模式。通過農村集體經濟組織表決同意后，政府根據土地管理、房屋征收等法律規定的程序和權限對農村集體經濟組織的土地進行征收，政府負責上蓋建筑物拆除補償，政府依據法定程序出讓或劃撥征收的土地。

◆政府生態修復模式。通過城鄉建設用地增減掛鉤等
政策，由政府主導征收、收回相關土地，實施復墾復綠改造，不再用于工業、商業等建設用途。

◆企業長租自管模式。通過集體土地公開流轉方式引入社會資本（企業）開發該園區土地，并由該企業對園區進行建設、管理及招商等。

◆政府統租統管模式。通過農村集體經濟組織表決
意并經批準，政府通過統租統管方式協助農村集體經濟組織完成前期土地整理工作后，由農村集體經濟組織以公開流轉的形式供地，由競得人（政府）進行開發建設。

◆企業自主改造模式。依據佛山市和順德區關于深入推進城市更新（“三舊”改造）工作的實施細則等相關文件要求，企業進行自主改造。

◆一二級聯動開發模式。通過公開方式選定市場主體，按照實施方案和合作協議的要求，土地直接協議出讓給市場主體進行開發建設。

◆國有集體混合開發模式。經協商一致，國有土地和集體土地統一通過公共資源交易平臺選定單一市場改造主體，由市場主體落實拆遷補償和安置，完成現狀建筑物拆除，注銷原有不動產權證。

來源：中國自然資源報
編輯：韋薇