■作者　蔡遙炘（樂從鎮黨委委員） 

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一、近年改革的回顧

　　2009年以來，在省委主要領導的關注和推動下，順德又一次被推上改革的前沿。與上世紀九十年代的股權改革為主不同的是，這一次的改革主要是從行政管理層面進行改革。主要的做法是部門合并以及事權下放。目前，部門合并已完成并進行了艱難的磨合，向鎮街放權，建立鎮村行政服務架構也基本完成。現在各方積極推動的是準備向社會放權。為此，區鎮都在積極推進各種社會組織的建設，并著手向他們下放政府的某些事權。客觀的說，這一系列的改革舉措所產生的積極作用是毋庸置疑的，部門合并加上績效考核等措施，提升了部門工作效能，改善了干部作風。鎮村服務體系的建立也大大的方便了居民的服務需要。從這個意義上，改革取得了較大的成效。而最為重要的，是全區上下凝聚了改革的共識并形成了強大的精神力量！

　　然而從一分為二的角度去思考，近年改革也存在著種種不足和問題，需要作深入的總結和剖析，以更好的深化、完善和推進后續的改革，促進順德改革大業的完成，為中國的改革事業作出貢獻。

　　我認為，與九十年代的改革比較，這次改革的思路基本相同，那就是放權。上次放的是經濟項目審批權和公有資產的社會化（私有化），這次放的是行政和社會事務的審批權。然而，九十年代的經濟改革是有一個明確的目標，那就是建立社會主義市場經濟體制，在推進過程中，還花大氣力建立一整套市場經濟機制和法規體系，從而保證了經濟改革的成功。但是，順德行政體制改革的目標是什么？僅僅是減少政府職能，縮減部門，下放權力和提高效率這些技術性的目標嗎？在中國的行政體制大環境下，這樣的一些技術性改革能從根本上解決政府管理體制上的問題嗎？我想是很難的。

　　事實上，許多干部的感覺是，改革之后，工作更忙了！為什么？其一，以順德僅僅一個區級政府，是無法抵御來自上級大量的事先沒有計劃的工作指標和任務的，以縮小了的部門和人手處理同樣的工作，明顯是不匹配的；其二，在部門整合后，順德并沒有在優化行政工作的機制和程序上下功夫，以致改革后的工作流程和改革前基本并無兩樣，所以出現程序上的梗塞是必然的。再者，許多部門名曰放權，實際上放的只是小部分權限。而且，大量的行政事務在目前日益嚴格規范的標準下，使許多部門和干部窮于應付，疲于奔命。顯然，這樣的改革并沒有觸及或解決根本的問題。于是，許多人想到的是，必須進一步放權，使政府真正解脫出來。于是就有了向社會組織放權的思路和做法。可是，我們要認清的是，在政府行政職能和部門職責這個問題的總源頭沒有理清之前，在沒有嚴格規范的社會組織管理條規之前，匆匆忙忙地放權是危險的，搞不好，政府還要兜底埋單。

　　其實，放權只是手段而不是目標，而多年的實踐已經證明僅僅在形式上放權并不能解決問題。放權應該服從于一個更為根本的目標，那就是建立一個地方政府新的行政管理體制。那么，順德行政體制改革的目標和方向又是什么？僅僅是“小政府，大社會”這樣一個口號嗎？弄清這個問題實在太重要，它涉及的是中國地方政府的領導體制和行政管理體制問題，而這個問題，又牽涉到的中國整個行政體制的問題，必須從宏觀的理論的高度來認識。

二、順德行政體制改革的戰略目標

　　首先是探索地方政府自主管理模式。坊間有不少議論，說順德的改革，是某些領導人授意下用以積累政治資本的一場秀。但是，如果我們順德的領導都這樣想和這樣做，就太可悲可嘆了！因為，這對順德改革的意義和價值，缺乏了最起碼的認識。我覺得，順德的改革，是歷史又一次給予順德難得的機遇，使順德獲得破解發展和管理難題、推動社會繼續發展的動力源泉，使順德成為探索中國地方政府管治模式變革的先行者！因此，我們必須要有足夠的政治智慧來理解認識順德行政改革的政治意義，又必須站在中國行政體制宏觀的角度來思考認識和規劃部署順德的改革。

　　從表面上來說，行政改革的動因是，在當前社會經濟事務大量增加的情況下，政府依然用大包大攬的方式來管理以致力不從心，所以實行改革。但是，我認為，行政體制改革，應該有更為深刻的原因，那就是我們的地方政府管理體制。地方政府，在中國整體行政體系中，從來是一個“夾心”的角色。在執行中央政策和謀求地方發展之間，經常左右為難。這個問題的實質，是我們當前整個國家行政管理體系，在經過市場經濟改革幾十年后，卻仍然保留著計劃經濟時代的體制。最根本的一點，就是停留在以部門系統的“條條”管理為主和以事務審批為主的管理模式！（這正是當前所有行政弊端之源。）我們還沒有從理論上和實踐上去探索市場經濟條件下中央與地方區域性“塊塊”整體管理的新模式。因此，探索一個行政區域更大的發展管理自主權（不僅是爭取更多的事務審批權）和建立一種新型的上下級行政關系，應該是順德行政改革的首要的根本目標。在這種新型的上下級管理模式中，上級只在幾個關鍵的領域如規劃、人事、財政、武裝等直接管理外，大量的社會經濟發展事務由順德依法自主制定和實施。上級只考核結果，“條條”部門一般不干預。認識和做到這一點，順德才具備足夠的改革空間。

　　其二是建立法治政府和法治社會。這是順德行政改革的又一重大目標。應當看到，包括順德在內的各地政府施政的種種弊端，主要在長官意志、利益操控和執行程序的非規范化等問題上。政府的施政目標和計劃，往往缺乏長遠性和嚴謹性，因而出現頭痛醫頭，就事做事，主觀隨意等問題。這些問題，應該是行政改革的鋒芒所指。而解決辦法，就是建立法治政府！順德在推動政改的過程中，其中重大的工作，應該是集中精力建立一整套行政管理的法規體系，從決策、架構、執行、監督分工，從制度建設和程序規范，都有完整有力的法規保障，讓全體公務人員和行政部門依法行政，也讓全體市民依法監督。只有建立法治政府，建設法治社會才能真正得到保證。

　　強化法治建設的另一重要作用是保證社會組織的良性運行。在政府向社會組織放權之前，我們既要想到放權之利，也要想到放權之弊。實在的說，政改之前，社會組織建設幾乎是一片空白，在極短的時間內建立起這樣一批社會組織而且向他們放權，是有一定風險的。所以，在大力培育社會組織的同時，必須盡快建立和完善規范社會組織發展運行的法律法規，這是建設法治政府和法治社會，也是規范放權的重要保證。

　　其三是部門整合和程序優化。在上一輪的大部制改革中，有其積極的值得肯定的一面，如縮減部門數目，同類事務歸類合并，合并辦公，方便了市民。區鎮領導兼任部門首長，提高了部門的自主性和工作效率。但客觀的講，這還是一種機械性的合并，大家期待的化學反應，并沒有出現。為什么呢？我們還是先看看新加坡和香港的體制。新、港兩地的政府體制是一種雙層體制。分為部（司）和局（署）兩級，前者負責決策協調和監督，后者負責執行實施；前者強調宏觀性，后者強調專業性。他們部門不多，局署不少。這樣一種機制上的好處是，政府某個系統本身，就有一個決策—執行—監督系統，可以形成一種良性運行，從而產生化學作用。反觀我們的大部制，可以說不大不小，部門外部分工既未達到政府某種宏觀事務的歸類，內部也沒有專業分工清晰相對獨立運作的機構。政府領導兼任部門首長造成決策執行同為一人，沒有在機制上形成相互相成的活力。而且，大部制實施后，沒有在優化程序上下工夫。所以，部門外部宏觀指導協調不足，內部程序繁瑣復雜，整個行政機制并沒有出現我們期待的那種活力和效率。

　　因此，順德應進一步深化和完善行政體制的改革，其思路可借鑒新、港的體制，一方面繼續推進大部制，將政府事務進行更加宏觀和系統的分類，如分成經濟發展部、城市建設管理部、農村部、文化教育部、人力資源部、社會福利衛生部、國家安全部等。另一方面，在這些真正的大部門下，將相應的專業機構全部歸屬到旗下作為下屬機構，按法定程序運作并向大部門負責。比如經濟部下面，將財政局、市監局、稅務局、科技局、銀行金融機構等統屬財經類別的專業機構全部歸入系統內，形成雙層管理架構，達到宏觀協調與微觀管理融合，決策監督機制與執行機制配套這樣一種科學的行政體制。大部門屬于政府序列，屬下的專業局屬于事業或法定單位。

　　在這樣一種架構重組的基礎上，再花力氣完善和提升行政流程和程序，并將其法規化，可以有效地提高行政效率。

　　其四是建立健全政府服務體系。應該說，行政管理體制改革的出發點和落腳點，是更好的為人民服務，這是我們要牢牢堅守的根本宗旨。近年來，區鎮行政服務中心和村級服務站的建設，體現了這個方向并取得顯著成效，廣大市民也是高度認同的。但是，我們要清醒的看到，這些服務中心和服務站的建設，只幫助解決市民的管理審批事項，老百姓高度關注和擔憂的就業、住房、教育、醫療、社會保障等這些關系國計民生的重大問題，政府如何提供普惠性的服務，還任重道遠。因而，作為經濟發達地區的順德，要以再改革的思維，推動普惠性項目服務體系的建設和發展，讓改革真正惠及廣大市民群眾。

　　因此，順德行政體制改革的戰略目標就是，建設自主政府、法治政府、高效政府和服務政府。 
 

（編輯：小夕）