□宋世明

　　任何改革都是矛盾運動的結果。順德社會綜合改革至少是三對基本矛盾運動的結果。

　　首先，過度重視經濟建設與忽視社會建設之間的矛盾。

　　這是傳統發展模式的通行特征。作為先行、先發地區的順德，首先享受了傳統發展模式帶來成果的同時，也首先遇到了傳統發展模式帶來的弊端。現在順德一個強烈感受是“順德發展起來后的問題一點都不比未發展時少”，就是這對矛盾的典型體現。與相對發達的經濟建設相比，社會建設和農村發展相對滯后。工業化進程中積累的深層次社會矛盾和問題不斷凸顯，社會管理改革迫在眉睫，農村改革復雜艱巨。

　　其次，優先工業化與優先城市化之間的矛盾。

　　這是順德特有的一對矛盾。改革開放以來的30余年，“依靠工業化推動城市化”是順德一條清晰可見的發展路徑。這條發展路徑使順德獲得經濟發展的多級動力，使得順德10個鎮街成為經濟發展的主力軍。這種發展路徑至少帶來了兩個后果：

　　一是與經濟發展水平相比，城市發展質量有待提高，城市格局和功能有待優化，城市引領力和承載力不強；順德城市化水平相對滯后，對順德經濟轉型的瓶頸制約作用正在顯現。二是順德的鎮街既是經濟發展的主戰場，也是社會矛盾的集中地。加強社會管理與公共服務的重點，必須放在鎮街。

　　第三，政府架構優化的相對超前與黨委政府職能轉型相對滯后之間的矛盾。

　　2009年9月開啟的順德大部門體制改革，在全國率先優化了政府架構。大部門體制這種特有的政府架構的基本特點是，決策中樞重在實現對政府戰略決策的領導權，相對較少的組成部門覆蓋黨委政府基本職能，綜合重大行業決策；執行機構專門化設置，提高執行效能。順德自2009年9月建立的大部門體制已經比較徹底了，相對超前的政府架構初步形成：黨政機構綜合設置上力度最大，黨政機構由原來41個減少到16個；精簡決策和管理層次幅度最大，改革后的黨政機構主要負責人分別由區委常委、區政府副區長和區政務委員兼任；創新運行機制步伐邁得最大，區全局性重大決策集中由“四位一體”的區聯席會議行使，區聯席會議的決策由黨政大部門集中統一執行，區紀委（區政務監察和審計局）負責對黨政大部門的工作進行紀律和績效監督。我們必須清醒認識到，大部門體制只是建設服務型政府的必要條件與基本前提。廣大百姓能否從大部門體制改革中長期獲得實惠，取決于這種特有的政府架構做什么，如何做。

　　與順德政府架構優化的相對超前相比，黨委政府職能轉型相對滯后。存在政府大包大攬、疲于奔命的現象，對于經濟社會發展的引領力難以滿足轉型發展的需求。黨委政府職能轉型相對滯后突出表現在兩個方面：

　　一是經濟職能轉變相對主動，社會職能轉變相對被動。順德20世紀90年代初的改革，基本上實現了從計劃經濟體制到市場經濟體制的歷史行跨越，基本上實現政府經濟職能轉變的歷史性跨越，基本上在經濟職能領域實現了“裁判員”與“運動員”角色的實質性區分。正因為如此，順德在相當長的一段時間內保持了縣域經濟的領跑地位。但是，政府與企業邊界清晰的同時，政府與社會的邊界卻模糊了。政府沒有充分重視社會組織的建設與發展，沒有充分發揮社會組織在公共治理中的作用，沒有形成政府與社會協同共治的局面。在社會管理、公共服務方面，政府沒有扮演“掌舵”角色、社會組織沒有發揮“劃槳”作用，沒有實現政府與社會的共治雙贏。以順德開展養老服務為例，目前順德區有15家養老機構，只有1家是民辦的。主要的養老服務仍以政府為主。政府要負責養老機構的發證、年審、糾紛調處和人員培訓、交流、咨詢等工作。

　　二是，履行政府職能的方式難以滿足社會需求。

　　目前的社會需求迫切需求建立協同政府，迫切需求黨委政府通過協同治理的方式有效履行政府職能。順德建立大部門體制只是構建了協同政府的基本硬件，還需要迅速健全建立協同政府的基本軟件。這個基本軟件就是履行政府職能的方式，就是通過優化流程來實施協同治理。

　　首先，實現政府與社會的協同治理。在培育健全社會組織的基礎上，黨委政府“掌舵”，社會組織“劃槳”，更好地加強社會管理與公共服務職能。

　　其次，實現黨委政府部門之間的協同。在繼續理順部門職責的基礎上，通過流程優化來實現部門之間的橫向協同。如，行政審批制度改革過程中審批流程優化，就是實現部門之間協同審批的內在要求。

　　第三，實現決策與執行之間協同。決策與執行是相對而言的，但在垂直層面，下級的決策在上級看來就是執行。決策屬于資源的系統分配（一攬子分配），執行屬于資源的項目式分配。對順德來說，實現決策與執行之間的協同，關鍵在于實現區委區府與鎮街之間的協同。

　　整個順德社會綜合改革有三大亮點。

　　一是完善黨政聯動下的大部制運行架構。區委區政府主要負責重大決策和綜合性政策的制訂，區屬部門主要負責專業性政策的制訂和監督實施，逐步轉移執行職能。在執行層面，順德充分利用簡政強鎮之機，強化鎮街在社會管理與公共服務上的執行作用。推進法定機構試點，充分發揮法定機構這個更有活力的執行單元的作用，用法定機構的治理結構和運作方式改造事業單位。通過將法定機構、事業單位和鎮街作為主要執行機構，向社會轉移具體管理事務，大量減少區委區政府和區屬大部門的具體執行事務，避免疲于奔命，集中精力引領經濟社會發展，其職能類似香港政府的“三司十二局”，從而將大部制改革引向深入和完善。借助社會體制改革，通過轉移職能和購買服務，逐步引入社會團體參加社會管理和公共服務，形成協同共治的社會管理新格局。

　　二是政府流程再造。以行政審批制度改革為龍頭，實現政府行政效率的全面提升。通過行政審批制度改革，實行簡政放權，減少審批事項，向市場和社會轉移具體的職能事項，將政府瘦身。同時，將標準化后的具體事項終審權下放給鎮街，使鎮街具有一級終審的權力，形成區、鎮、村行政服務三級網絡、區或鎮一級審批的扁平化管理模式。通過這種運作機制，提高決策質量和辦事效率。如區公安局將港澳通行證個人游的首次申請、換證、遺失補發業務試點下放到鎮街，方便群眾辦事，深受歡迎。

　　三是社會組織培育。順德將通過放寬社會組織的登記條件，給予政策、資金、項目、場地等全方位的支持，培育和引進更多社會組織快速成長，廣泛承接政府具體的管理服務事項；同時發揮順德行業商會協會發達的優勢，加大對他們的扶持力度，使他們更好地發揮行業管理和自律的作用；加強公民教育，推進法治社會建設，提高社會文明程度。通過以上做法使“大部制、小政府、大社會”的模式得以建立。

　　這三大亮點貫穿著一條主線：放權。

　　完善黨政聯動下的大部制運行架構，實質是決策層向執行層放權。

　　政府流程再造，既包括區政府向鎮街的放權，也包括政府部門“后臺”向“前臺”的放權。這里的“前臺”指的部門行政審批權在“三集中、三到位”之后的運行場所（行政服務中心）：“后臺”指的是最后擁有審批權的政府部門。

　　社會組織培育實際，實質是政府向社會的放權。

　　以上三個層次的放權，層層遞進，相互協同。從這個角度來看，順德社會體制綜合改革，既是順德大部門體制改革的升級版本，又是順德未來五年內改革的戰略規劃。

（作者系國家行政學院教授、博士生導師，順德區公共決策咨詢委員會委員）

(編輯：俊文)