■專家簡介

　　國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共部門人力資源管理教研室主任、國家行政學(xué)院公共管理研究中心副秘書長，順德行政審批制度改革方案設(shè)計(jì)者

■深入解讀

行政審批制度改革早該動(dòng)了

　　記者：1992年順德啟動(dòng)“綜合配套改革”，2009年9月，順德啟動(dòng)“石破天驚”的大部制改革，時(shí)隔兩年，順德啟動(dòng)深化行政審批制度改革，背后有怎樣的關(guān)聯(lián)？

　　宋世明：與相對(duì)超前的大部制改革相比，順德的行政審批制度改革相對(duì)滯后。

　　從全國大多數(shù)地方的改革來看，反復(fù)多輪的行政審批制度改革可以區(qū)分為四個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)90年代中后期，沿海地方政府自發(fā)建立了“一個(gè)窗口對(duì)外”的行政服務(wù)中心；第二階段，2001年至2004年，改革重點(diǎn)主要聚焦于減少行政審批權(quán)力，壓縮行政審批范圍；第三階段，2004年至2010年，以2004年《行政許可法》實(shí)施為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)“兩集中、兩到位”；第四階段，2010年以來，行政審批改革從單一層級(jí)推動(dòng)到三級(jí)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，通過建立統(tǒng)一的網(wǎng)上審批平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批的層級(jí)聯(lián)動(dòng)和縱向監(jiān)督。

　　順德的大部制改革是全國最超前的改革舉措，而與全國先行地區(qū)相比，順德區(qū)的行政審批改革雖然四個(gè)階段的內(nèi)容都有涉及，但提升、完善的空間仍然很大，如，雖然順德在行政審批事項(xiàng)、要件、流程、辦事指南、表單、設(shè)施配備等方面實(shí)施了標(biāo)準(zhǔn)化，但在審批裁量標(biāo)準(zhǔn)化，減少審批主觀性、隨意性和差異性方面的工作尚有改善空間；此外，并聯(lián)行政審批十分有限，“網(wǎng)上審批”發(fā)展緩慢、功能欠缺。

體制內(nèi)改革倒逼體制外改革的結(jié)果

　　記者：昨天下午，順德召開的深化行政審批制度改革工作會(huì)議透露，此輪改革的核心在于“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”，提升行政效率，構(gòu)建服務(wù)型政府，這與“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)的內(nèi)在邏輯何在？

　　宋世明：從某種程度上說，順德行政審批制度改革是“體制內(nèi)改革”倒逼“體制外改革”的一種結(jié)果。

　　2009年9月順德啟動(dòng)的“石破天驚”大部制改革，為建設(shè)服務(wù)型政府搭建了一個(gè)必需的、科學(xué)的政府架構(gòu)。但這種政府架構(gòu)的搭建只是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)基本前提，是優(yōu)化公共服務(wù)的一個(gè)必要條件。這種大部制改革本質(zhì)依然屬于“體制內(nèi)改革”，依然屬于公共權(quán)力在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重新配置。

　　順德大部制改革的初步成功推行最初離不開政治領(lǐng)導(dǎo)的政治智慧與大力推動(dòng)，離不開公務(wù)員隊(duì)伍的自覺配合與犧牲奉獻(xiàn)，離不開成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的支撐。但順德大部門體制的最終成功要依賴于順德廣大人民群眾的可持續(xù)支持。順德廣大人民群眾的支持來自于何方？來自于廣大人民群眾從大部制改革中得到實(shí)惠。順德大部制改革之后，順德許多部門公務(wù)員感覺到工作壓力更大了，個(gè)別公務(wù)員疲于奔命的感覺更明顯了，而老百姓感覺到從大部制改革得到的實(shí)惠還不解渴。長此已久，后果不堪設(shè)想。只有深化順德行政審批制度改革，才能充分彰顯大部制改革的能量。

　　“體制內(nèi)改革”倒逼“體制外改革”是大勢(shì)所趨。2011年順德啟動(dòng)深化行政審批制度改革，是大部門體制改革倒逼的一個(gè)結(jié)果。其核心內(nèi)容是“簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能”，其核心中的核心是“簡政放權(quán)”。如，本輪行政審批改革減少審批事項(xiàng)30%以上，各部門應(yīng)在年內(nèi)至少有1~2個(gè)審批服務(wù)項(xiàng)目試行轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，以政府采購的方式擇優(yōu)選擇政府相關(guān)職能的承接組織。

　　此外，深化行政審批制度改革也是順德城市升級(jí)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需要。目前順德已經(jīng)有意識(shí)地轉(zhuǎn)變“以工業(yè)化帶動(dòng)城市化”的思維定勢(shì)與發(fā)展模式，已經(jīng)開始了“以城市化促進(jìn)工業(yè)化”的轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期。順德的本土骨干企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入從物質(zhì)資本運(yùn)營到貨幣資本運(yùn)營、從本土經(jīng)濟(jì)到總部經(jīng)濟(jì)、從物質(zhì)要素驅(qū)動(dòng)到人力資本驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)新階段。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，順德經(jīng)濟(jì)不需要一個(gè)疲于奔命的政府，而是需要一個(gè)充分發(fā)揮引領(lǐng)作用的政府。如果政府部門不能從繁瑣的行政審批事務(wù)中擺脫出來，就難以集中精力制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，深入調(diào)查研究，擬定政策措施，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來，有力促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

■措施剖析

　　記者：由廣東省機(jī)構(gòu)編制委員辦公室擬定的《關(guān)于加快推進(jìn)綜合政務(wù)服務(wù)體制改革的意見（征求意見稿）》稱到2013年，建立起管理規(guī)范的綜合政務(wù)服務(wù)體系，省、市、縣三級(jí)審批事項(xiàng)總量分別再減少30%左右。在此背景下，順德此次啟動(dòng)深化行政審批制度改革的特點(diǎn)有哪些？

　　宋世明：2011年順德的行政審批制度改革的對(duì)象為，區(qū)內(nèi)行使的行政審批服務(wù)事項(xiàng)，改革的范圍為行政許可、非行政許可類審批、便民服務(wù)事項(xiàng)。改革的內(nèi)容分為五個(gè)部分：

　　一是清理行政審批事項(xiàng)、整合優(yōu)化行政審批流程。為每一個(gè)行政審批事項(xiàng)確定編碼，確定存、改、廢的命運(yùn)。其最大的成果將為向社會(huì)公示的行政審批事項(xiàng)目錄。這是整個(gè)行政審批制度改革的基礎(chǔ)性工作。清理審批要件，精簡審批環(huán)節(jié)，合理確定和壓縮審批時(shí)限，設(shè)計(jì)并聯(lián)、協(xié)同審批流程。其最大成果將是建立重點(diǎn)項(xiàng)目并聯(lián)（協(xié)同）審批機(jī)制。這是以“公眾為中心”的協(xié)同審批流程代替“以職能為中心的”碎片化審批流程的基礎(chǔ)性工作。

　　二是實(shí)行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。在清理事項(xiàng)基礎(chǔ)上，推行“六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化”，即審批要件、審批流程、裁量準(zhǔn)則、審批規(guī)范公開形式、辦事制度、審批運(yùn)行系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化。其最大成果將是實(shí)現(xiàn)審批要件、審批流程、裁量準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化。這是全面實(shí)現(xiàn)“無差別審批”、“陽光審批”的基礎(chǔ)性工作。

　　三是科學(xué)配置行政審批權(quán)。通過“三集中三到位”，將部門內(nèi)原來分散在各個(gè)科室的行政審批權(quán)向一個(gè)科室集中，將已經(jīng)集中的行政審批權(quán)向首席代表集中，將首席代表向行政服務(wù)中心集中。原則上要求行政審批職能100%向一個(gè)科室集中到位、行政審批權(quán)100%向首席代表授權(quán)到位，行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐中心100%到位。其最大成果將是徹底變革行政審批權(quán)運(yùn)行模式。這是實(shí)現(xiàn)審批權(quán)責(zé)一致，提高行政審批效率的基礎(chǔ)性工作。

　　四是推動(dòng)社會(huì)力量參與行政審批和服務(wù)管理工作。政府部門在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)，依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，在一定期限內(nèi)，通過購買服務(wù)等方式將有關(guān)可由社會(huì)組織承擔(dān)的行政審批及其他行政管理事項(xiàng)移交社會(huì)組織履行職責(zé)。其最大成果將是各部門制定向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移審批服務(wù)項(xiàng)目與管理事項(xiàng)目錄。這是在行政審批制度改革領(lǐng)域全面推動(dòng)協(xié)同治理的基礎(chǔ)性工作。

　　五是推進(jìn)行政審批電子網(wǎng)絡(luò)化一體化。建立統(tǒng)一使用的通用審批系統(tǒng)，建設(shè)網(wǎng)上審批服務(wù)大廳。其最大成果將是建立統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。這是全面推行網(wǎng)上審批的基礎(chǔ)性工作。

審批權(quán)轉(zhuǎn)移首先要培育成熟的社會(huì)組織

　　記者：這其中可能備受關(guān)注的是將一些審批權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，你認(rèn)為將會(huì)帶來怎樣的好處？

　　宋世明：整體而言，順德區(qū)內(nèi)孕育的相對(duì)發(fā)達(dá)的民間社會(huì)組織與其在行政審批中發(fā)揮作用脫節(jié)。順德的社會(huì)組織數(shù)量多，領(lǐng)域?qū)挘l(fā)展快，獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)。相關(guān)資料顯示，我國平均每3115人擁有一個(gè)社會(huì)組織，而順德平均約每2000人擁有一個(gè)社會(huì)組織。從這個(gè)數(shù)量上看，順德民間社會(huì)組織的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家的平均數(shù)。

　　但與順德民間社會(huì)組織在行業(yè)自律、行業(yè)服務(wù)等方面作用充分發(fā)揮相比，民間社會(huì)組織尚未在行政審批中發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)且有能力承擔(dān)的作用。一是民間社會(huì)組織在行政審批中從事的多為輔助性咨詢代辦服務(wù)，以及有限的檢驗(yàn)和資質(zhì)評(píng)估等預(yù)備工作，未能充分發(fā)揮民間社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。二是與順德民間社會(huì)組織分布的寬泛領(lǐng)域相比，部門委托民間社會(huì)組織承接審批事務(wù)的面相對(duì)較窄，極大束縛了民間社會(huì)組織承接審批職能的熱情和愿望。在訪談中，受訪的行業(yè)協(xié)會(huì)一致認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)具有熟悉行業(yè)內(nèi)企業(yè)各類信息、了解行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、集合專家和專業(yè)技術(shù)人才等優(yōu)勢(shì)，有能力有必要在行政審批中發(fā)揮更大作用。一些企業(yè)代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門工作人員也認(rèn)為已經(jīng)具備條件向民間社會(huì)組織轉(zhuǎn)移審批職能。三是民間社會(huì)組織自身的管理、規(guī)范及能力有待提高，政府部門對(duì)民間社會(huì)組織的低信任度和矛盾心態(tài)，制約了民間社會(huì)組織作用的發(fā)揮。訪談中，部分部門認(rèn)為中介組織缺乏規(guī)范而不支持向其轉(zhuǎn)移審批職能，也有部門雖然認(rèn)同有必要引入中介組織，但存在“想委托又不放心”的矛盾心態(tài)。四是在如何委托民間社會(huì)組織承接審批職能上缺乏相應(yīng)的操作機(jī)制和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。

　　相對(duì)發(fā)達(dá)的順德社會(huì)民間組織與其在行政審批中發(fā)揮作用脫節(jié)，既不利于社會(huì)管理體制的創(chuàng)新，也不利于政府職能轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)變，鑒于此，此次改革將進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)，培育社會(huì)組織與政府協(xié)同管理社會(huì)，也有利于最大限度激發(fā)社會(huì)活力。

（編輯：平川）