路徑：參與式預(yù)算最適宜哪個層級

　　一方面，公眾參與的直接程度對參與式預(yù)算的影響。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低層級的地方行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾的關(guān)系最直接，聯(lián)系最多最廣泛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共事務(wù)尤其是公共預(yù)算支出安排，是社會公共資源的配置，與當(dāng)?shù)孛癖姷睦妗⒏＠约敖窈蟮陌l(fā)展直接關(guān)聯(lián)，社會公眾有參與的意愿，公共預(yù)算項目與民眾利益的關(guān)聯(lián)越直接越適宜參與式預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制并不復(fù)雜，專業(yè)性不強(qiáng)，預(yù)算支出項目簡單明了，對參與者預(yù)算專業(yè)知識的要求不高，而且參與者大致了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展情況，因此具有參與意識、比較關(guān)注公共事務(wù)的基層群眾一般都能夠參與政府預(yù)算編制或預(yù)算項目的選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的行政區(qū)域小，村莊、社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近距離，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的道路交通便捷，沒有路程障礙，騎自行車即可到達(dá)，參與成本低廉，有利于民眾參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊毗鄰，互為鄰里，參與者之間陌生度低，容易溝通交流互動，也有利于預(yù)算協(xié)商的展開。直接參與是開展參與式預(yù)算的重要條件，實踐經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是推行參與式預(yù)算最適宜的層級；街道盡管沒有獨立的財政，不可能組織社會公眾參與政府預(yù)算編制，但并不妨礙做公共預(yù)算項目選擇和預(yù)算公開等類型的參與式預(yù)算。

　　另一方面，財政預(yù)算收入的構(gòu)成對參與式預(yù)算的影響。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要由“預(yù)算補(bǔ)助收入”和“非稅收入”兩大類組成，“預(yù)算補(bǔ)助收入”包括“預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助”“專項補(bǔ)助”“結(jié)算補(bǔ)助”“轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助”等，“非稅收入”包括“政府性基金收入”“國有資本經(jīng)營收入”“國有資源有償使用收入”。上述各項財政收入中占比最大的是“政府性基金收入”（偏遠(yuǎn)農(nóng)村、山區(qū)例外），也就是土地出讓金。以溫嶺市新河鎮(zhèn)為例，新河鎮(zhèn)2013年度財政預(yù)算收入2.65億元，其中土地出讓金返還收入為2.27億元，土地出讓金返還收入占預(yù)算總收入的比例高達(dá)85%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣的財政收入結(jié)構(gòu)對于開展參與式預(yù)算十分不利，因為土地出讓金收入是不穩(wěn)定的而且是難以預(yù)測的。在財政年度內(nèi)，土地能否順利賣出，以多高價格賣出，并不取決于政府的主觀預(yù)測，而是受制于國家政策、宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)景氣度、土地市場價格波動等眾多因素。新河鎮(zhèn)2013年土地出讓金收入實際完成2.93億元，這樣全年的各項預(yù)算支出項目都得到了落實；但是，假如土地賣不出去，或者賣出的土地面積低于預(yù)期，或者以低于預(yù)期的價格賣出，那么年初確定的部分預(yù)算支出項目就會落空，政府就要提請鎮(zhèn)人代會調(diào)整預(yù)算收支。這種狀況的出現(xiàn)勢必折損參與式預(yù)算的實際效用，如果財政收入完成不了，組織、引導(dǎo)社會公眾參與政府預(yù)算編制即使做得再好，還是猶如一架雖然技術(shù)先進(jìn)卻是空轉(zhuǎn)的機(jī)器。

　　與土地財政的不確定性相比，稅收的確定性要強(qiáng)得多，是可以參照地區(qū)GDP增長率預(yù)測的。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎沒有稅收收入，新河鎮(zhèn)2013年度預(yù)算收入中有一項“結(jié)算補(bǔ)助”，其中“工商稅收分成”287萬元，實際完成125萬元，但這項收入并非工商稅收收入，而是稅收的超收分成，屬于獎勵性質(zhì)。縣市一級就不同，縣市政府的財政收入主要是稅收，盡管各地對土地財政的依賴問題仍然存在，但是畢竟有相對穩(wěn)定的稅收收入，一些必需的和重點預(yù)算支出安排還是能夠保障的。因此，從財政收入的構(gòu)成角度來看，縣市一級最適宜做參與式預(yù)算。

　　在參與式預(yù)算的技術(shù)層面，縣級預(yù)算項目和預(yù)算編制的復(fù)雜性比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更高，預(yù)算支出安排的面更廣，參與難度增加；縣市的人口較多、行政區(qū)域面積較大，參與的直接性較低，當(dāng)然并沒有低到不能做參與式預(yù)算。因此，從參與的直接性和有效性分析，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市做參與式預(yù)算的條件各有優(yōu)勢和不足，但都適宜推行參與式預(yù)算，況且這些不足大多可以運(yùn)用技術(shù)手段予以彌補(bǔ)。財政收入不穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，參與式預(yù)算不必做整個預(yù)算支出的編排，而應(yīng)該組織公眾參與以公共服務(wù)和公共建設(shè)項目支出為重點的預(yù)算協(xié)商。縣市的參與式預(yù)算能夠有更多的技術(shù)支持，鼓勵、引導(dǎo)社會公眾網(wǎng)上參與，現(xiàn)場參與和網(wǎng)上參與結(jié)合互動，協(xié)商的重點以專業(yè)性較低、與公眾利益關(guān)聯(lián)度較高的公共服務(wù)和公共項目為主。

　　一般而言，財政預(yù)算的層級越高，與公眾的直接關(guān)聯(lián)度越低，參與性越弱，縣市以上的地級市、省以及中央財政不適宜也沒必要做參與式預(yù)算。因為縣市以上財政的預(yù)算支出項目和編制的復(fù)雜性、專業(yè)性更強(qiáng)，普通社會公眾很難參與，而且行政區(qū)域廣、人口多，預(yù)算支出安排與公眾利益的直接關(guān)聯(lián)度低，不僅參與成本高、參與難度大，而且一般社會公眾參與的意愿相比縣鄉(xiāng)兩級要淡薄得多。因此，縣市以上層級的政府預(yù)算能夠做也更需要做的是預(yù)算公開和人大對預(yù)算的審查與監(jiān)督。