■專家簡介

　　國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共部門人力資源管理教研室主任、國家行政學(xué)院公共管理研究中心副秘書長，順德行政審批制度改革方案設(shè)計者

■深入解讀

行政審批制度改革早該動了

　　記者：1992年順德啟動“綜合配套改革”，2009年9月，順德啟動“石破天驚”的大部制改革，時隔兩年，順德啟動深化行政審批制度改革，背后有怎樣的關(guān)聯(lián)？

　　宋世明：與相對超前的大部制改革相比，順德的行政審批制度改革相對滯后。

　　從全國大多數(shù)地方的改革來看，反復(fù)多輪的行政審批制度改革可以區(qū)分為四個階段：第一階段，20世紀90年代中后期，沿海地方政府自發(fā)建立了“一個窗口對外”的行政服務(wù)中心；第二階段，2001年至2004年，改革重點主要聚焦于減少行政審批權(quán)力，壓縮行政審批范圍；第三階段，2004年至2010年，以2004年《行政許可法》實施為標志，實現(xiàn)“兩集中、兩到位”；第四階段，2010年以來，行政審批改革從單一層級推動到三級聯(lián)動推進，通過建立統(tǒng)一的網(wǎng)上審批平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)審批的層級聯(lián)動和縱向監(jiān)督。

　　順德的大部制改革是全國最超前的改革舉措，而與全國先行地區(qū)相比，順德區(qū)的行政審批改革雖然四個階段的內(nèi)容都有涉及，但提升、完善的空間仍然很大，如，雖然順德在行政審批事項、要件、流程、辦事指南、表單、設(shè)施配備等方面實施了標準化，但在審批裁量標準化，減少審批主觀性、隨意性和差異性方面的工作尚有改善空間；此外，并聯(lián)行政審批十分有限，“網(wǎng)上審批”發(fā)展緩慢、功能欠缺。

體制內(nèi)改革倒逼體制外改革的結(jié)果

　　記者：昨天下午，順德召開的深化行政審批制度改革工作會議透露，此輪改革的核心在于“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”，提升行政效率，構(gòu)建服務(wù)型政府，這與“小政府、大社會”的目標的內(nèi)在邏輯何在？

　　宋世明：從某種程度上說，順德行政審批制度改革是“體制內(nèi)改革”倒逼“體制外改革”的一種結(jié)果。

　　2009年9月順德啟動的“石破天驚”大部制改革，為建設(shè)服務(wù)型政府搭建了一個必需的、科學(xué)的政府架構(gòu)。但這種政府架構(gòu)的搭建只是建設(shè)服務(wù)型政府的一個基本前提，是優(yōu)化公共服務(wù)的一個必要條件。這種大部制改革本質(zhì)依然屬于“體制內(nèi)改革”，依然屬于公共權(quán)力在黨政機關(guān)內(nèi)部的重新配置。

　　順德大部制改革的初步成功推行最初離不開政治領(lǐng)導(dǎo)的政治智慧與大力推動，離不開公務(wù)員隊伍的自覺配合與犧牲奉獻，離不開成熟市場經(jīng)濟的支撐。但順德大部門體制的最終成功要依賴于順德廣大人民群眾的可持續(xù)支持。順德廣大人民群眾的支持來自于何方？來自于廣大人民群眾從大部制改革中得到實惠。順德大部制改革之后，順德許多部門公務(wù)員感覺到工作壓力更大了，個別公務(wù)員疲于奔命的感覺更明顯了，而老百姓感覺到從大部制改革得到的實惠還不解渴。長此已久，后果不堪設(shè)想。只有深化順德行政審批制度改革，才能充分彰顯大部制改革的能量。

　　“體制內(nèi)改革”倒逼“體制外改革”是大勢所趨。2011年順德啟動深化行政審批制度改革，是大部門體制改革倒逼的一個結(jié)果。其核心內(nèi)容是“簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能”，其核心中的核心是“簡政放權(quán)”。如，本輪行政審批改革減少審批事項30%以上，各部門應(yīng)在年內(nèi)至少有1~2個審批服務(wù)項目試行轉(zhuǎn)移給社會組織，以政府采購的方式擇優(yōu)選擇政府相關(guān)職能的承接組織。

　　此外，深化行政審批制度改革也是順德城市升級轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需要。目前順德已經(jīng)有意識地轉(zhuǎn)變“以工業(yè)化帶動城市化”的思維定勢與發(fā)展模式，已經(jīng)開始了“以城市化促進工業(yè)化”的轉(zhuǎn)型發(fā)展時期。順德的本土骨干企業(yè)已經(jīng)進入從物質(zhì)資本運營到貨幣資本運營、從本土經(jīng)濟到總部經(jīng)濟、從物質(zhì)要素驅(qū)動到人力資本驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)升級新階段。在這個關(guān)鍵時期，順德經(jīng)濟不需要一個疲于奔命的政府，而是需要一個充分發(fā)揮引領(lǐng)作用的政府。如果政府部門不能從繁瑣的行政審批事務(wù)中擺脫出來，就難以集中精力制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，深入調(diào)查研究，擬定政策措施，加強監(jiān)督檢查和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來，有力促進政府職能轉(zhuǎn)變。

■措施剖析

　　記者：由廣東省機構(gòu)編制委員辦公室擬定的《關(guān)于加快推進綜合政務(wù)服務(wù)體制改革的意見（征求意見稿）》稱到2013年，建立起管理規(guī)范的綜合政務(wù)服務(wù)體系，省、市、縣三級審批事項總量分別再減少30%左右。在此背景下，順德此次啟動深化行政審批制度改革的特點有哪些？

　　宋世明：2011年順德的行政審批制度改革的對象為，區(qū)內(nèi)行使的行政審批服務(wù)事項，改革的范圍為行政許可、非行政許可類審批、便民服務(wù)事項。改革的內(nèi)容分為五個部分：

　　一是清理行政審批事項、整合優(yōu)化行政審批流程。為每一個行政審批事項確定編碼，確定存、改、廢的命運。其最大的成果將為向社會公示的行政審批事項目錄。這是整個行政審批制度改革的基礎(chǔ)性工作。清理審批要件，精簡審批環(huán)節(jié)，合理確定和壓縮審批時限，設(shè)計并聯(lián)、協(xié)同審批流程。其最大成果將是建立重點項目并聯(lián)（協(xié)同）審批機制。這是以“公眾為中心”的協(xié)同審批流程代替“以職能為中心的”碎片化審批流程的基礎(chǔ)性工作。

　　二是實行行政審批標準化。在清理事項基礎(chǔ)上，推行“六個標準化”，即審批要件、審批流程、裁量準則、審批規(guī)范公開形式、辦事制度、審批運行系統(tǒng)的標準化。其最大成果將是實現(xiàn)審批要件、審批流程、裁量準則的標準化。這是全面實現(xiàn)“無差別審批”、“陽光審批”的基礎(chǔ)性工作。

　　三是科學(xué)配置行政審批權(quán)。通過“三集中三到位”，將部門內(nèi)原來分散在各個科室的行政審批權(quán)向一個科室集中，將已經(jīng)集中的行政審批權(quán)向首席代表集中，將首席代表向行政服務(wù)中心集中。原則上要求行政審批職能100%向一個科室集中到位、行政審批權(quán)100%向首席代表授權(quán)到位，行政審批事項進駐中心100%到位。其最大成果將是徹底變革行政審批權(quán)運行模式。這是實現(xiàn)審批權(quán)責一致，提高行政審批效率的基礎(chǔ)性工作。

　　四是推動社會力量參與行政審批和服務(wù)管理工作。政府部門在其職權(quán)職責范圍內(nèi)，依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，在一定期限內(nèi)，通過購買服務(wù)等方式將有關(guān)可由社會組織承擔的行政審批及其他行政管理事項移交社會組織履行職責。其最大成果將是各部門制定向社會組織轉(zhuǎn)移審批服務(wù)項目與管理事項目錄。這是在行政審批制度改革領(lǐng)域全面推動協(xié)同治理的基礎(chǔ)性工作。

　　五是推進行政審批電子網(wǎng)絡(luò)化一體化。建立統(tǒng)一使用的通用審批系統(tǒng)，建設(shè)網(wǎng)上審批服務(wù)大廳。其最大成果將是建立統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。這是全面推行網(wǎng)上審批的基礎(chǔ)性工作。

審批權(quán)轉(zhuǎn)移首先要培育成熟的社會組織

　　記者：這其中可能備受關(guān)注的是將一些審批權(quán)轉(zhuǎn)移給社會組織，你認為將會帶來怎樣的好處？

　　宋世明：整體而言，順德區(qū)內(nèi)孕育的相對發(fā)達的民間社會組織與其在行政審批中發(fā)揮作用脫節(jié)。順德的社會組織數(shù)量多，領(lǐng)域?qū)挘l(fā)展快，獨立性相對較強。相關(guān)資料顯示，我國平均每3115人擁有一個社會組織，而順德平均約每2000人擁有一個社會組織。從這個數(shù)量上看，順德民間社會組織的數(shù)量遠遠超過國家的平均數(shù)。

　　但與順德民間社會組織在行業(yè)自律、行業(yè)服務(wù)等方面作用充分發(fā)揮相比，民間社會組織尚未在行政審批中發(fā)揮其應(yīng)當且有能力承擔的作用。一是民間社會組織在行政審批中從事的多為輔助性咨詢代辦服務(wù)，以及有限的檢驗和資質(zhì)評估等預(yù)備工作，未能充分發(fā)揮民間社會組織的專業(yè)優(yōu)勢。二是與順德民間社會組織分布的寬泛領(lǐng)域相比，部門委托民間社會組織承接審批事務(wù)的面相對較窄，極大束縛了民間社會組織承接審批職能的熱情和愿望。在訪談中，受訪的行業(yè)協(xié)會一致認為行業(yè)協(xié)會具有熟悉行業(yè)內(nèi)企業(yè)各類信息、了解行業(yè)發(fā)展趨勢、集合專家和專業(yè)技術(shù)人才等優(yōu)勢，有能力有必要在行政審批中發(fā)揮更大作用。一些企業(yè)代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門工作人員也認為已經(jīng)具備條件向民間社會組織轉(zhuǎn)移審批職能。三是民間社會組織自身的管理、規(guī)范及能力有待提高，政府部門對民間社會組織的低信任度和矛盾心態(tài)，制約了民間社會組織作用的發(fā)揮。訪談中，部分部門認為中介組織缺乏規(guī)范而不支持向其轉(zhuǎn)移審批職能，也有部門雖然認同有必要引入中介組織，但存在“想委托又不放心”的矛盾心態(tài)。四是在如何委托民間社會組織承接審批職能上缺乏相應(yīng)的操作機制和監(jiān)督評估機制。

　　相對發(fā)達的順德社會民間組織與其在行政審批中發(fā)揮作用脫節(jié)，既不利于社會管理體制的創(chuàng)新，也不利于政府職能轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)變，鑒于此，此次改革將進一步向社會放權(quán)，培育社會組織與政府協(xié)同管理社會，也有利于最大限度激發(fā)社會活力。

（編輯：平川）