■作者　蔡遙炘（樂從鎮(zhèn)黨委委員） 

更多關(guān)注點擊進入作者博客

一、近年改革的回顧

　　2009年以來，在省委主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和推動下，順德又一次被推上改革的前沿。與上世紀(jì)九十年代的股權(quán)改革為主不同的是，這一次的改革主要是從行政管理層面進行改革。主要的做法是部門合并以及事權(quán)下放。目前，部門合并已完成并進行了艱難的磨合，向鎮(zhèn)街放權(quán)，建立鎮(zhèn)村行政服務(wù)架構(gòu)也基本完成。現(xiàn)在各方積極推動的是準(zhǔn)備向社會放權(quán)。為此，區(qū)鎮(zhèn)都在積極推進各種社會組織的建設(shè)，并著手向他們下放政府的某些事權(quán)。客觀的說，這一系列的改革舉措所產(chǎn)生的積極作用是毋庸置疑的，部門合并加上績效考核等措施，提升了部門工作效能，改善了干部作風(fēng)。鎮(zhèn)村服務(wù)體系的建立也大大的方便了居民的服務(wù)需要。從這個意義上，改革取得了較大的成效。而最為重要的，是全區(qū)上下凝聚了改革的共識并形成了強大的精神力量！

　　然而從一分為二的角度去思考，近年改革也存在著種種不足和問題，需要作深入的總結(jié)和剖析，以更好的深化、完善和推進后續(xù)的改革，促進順德改革大業(yè)的完成，為中國的改革事業(yè)作出貢獻。

　　我認(rèn)為，與九十年代的改革比較，這次改革的思路基本相同，那就是放權(quán)。上次放的是經(jīng)濟項目審批權(quán)和公有資產(chǎn)的社會化（私有化），這次放的是行政和社會事務(wù)的審批權(quán)。然而，九十年代的經(jīng)濟改革是有一個明確的目標(biāo)，那就是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，在推進過程中，還花大氣力建立一整套市場經(jīng)濟機制和法規(guī)體系，從而保證了經(jīng)濟改革的成功。但是，順德行政體制改革的目標(biāo)是什么？僅僅是減少政府職能，縮減部門，下放權(quán)力和提高效率這些技術(shù)性的目標(biāo)嗎？在中國的行政體制大環(huán)境下，這樣的一些技術(shù)性改革能從根本上解決政府管理體制上的問題嗎？我想是很難的。

　　事實上，許多干部的感覺是，改革之后，工作更忙了！為什么？其一，以順德僅僅一個區(qū)級政府，是無法抵御來自上級大量的事先沒有計劃的工作指標(biāo)和任務(wù)的，以縮小了的部門和人手處理同樣的工作，明顯是不匹配的；其二，在部門整合后，順德并沒有在優(yōu)化行政工作的機制和程序上下功夫，以致改革后的工作流程和改革前基本并無兩樣，所以出現(xiàn)程序上的梗塞是必然的。再者，許多部門名曰放權(quán)，實際上放的只是小部分權(quán)限。而且，大量的行政事務(wù)在目前日益嚴(yán)格規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)下，使許多部門和干部窮于應(yīng)付，疲于奔命。顯然，這樣的改革并沒有觸及或解決根本的問題。于是，許多人想到的是，必須進一步放權(quán)，使政府真正解脫出來。于是就有了向社會組織放權(quán)的思路和做法。可是，我們要認(rèn)清的是，在政府行政職能和部門職責(zé)這個問題的總源頭沒有理清之前，在沒有嚴(yán)格規(guī)范的社會組織管理條規(guī)之前，匆匆忙忙地放權(quán)是危險的，搞不好，政府還要兜底埋單。

　　其實，放權(quán)只是手段而不是目標(biāo)，而多年的實踐已經(jīng)證明僅僅在形式上放權(quán)并不能解決問題。放權(quán)應(yīng)該服從于一個更為根本的目標(biāo)，那就是建立一個地方政府新的行政管理體制。那么，順德行政體制改革的目標(biāo)和方向又是什么？僅僅是“小政府，大社會”這樣一個口號嗎？弄清這個問題實在太重要，它涉及的是中國地方政府的領(lǐng)導(dǎo)體制和行政管理體制問題，而這個問題，又牽涉到的中國整個行政體制的問題，必須從宏觀的理論的高度來認(rèn)識。

二、順德行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)

　　首先是探索地方政府自主管理模式。坊間有不少議論，說順德的改革，是某些領(lǐng)導(dǎo)人授意下用以積累政治資本的一場秀。但是，如果我們順德的領(lǐng)導(dǎo)都這樣想和這樣做，就太可悲可嘆了！因為，這對順德改革的意義和價值，缺乏了最起碼的認(rèn)識。我覺得，順德的改革，是歷史又一次給予順德難得的機遇，使順德獲得破解發(fā)展和管理難題、推動社會繼續(xù)發(fā)展的動力源泉，使順德成為探索中國地方政府管治模式變革的先行者！因此，我們必須要有足夠的政治智慧來理解認(rèn)識順德行政改革的政治意義，又必須站在中國行政體制宏觀的角度來思考認(rèn)識和規(guī)劃部署順德的改革。

　　從表面上來說，行政改革的動因是，在當(dāng)前社會經(jīng)濟事務(wù)大量增加的情況下，政府依然用大包大攬的方式來管理以致力不從心，所以實行改革。但是，我認(rèn)為，行政體制改革，應(yīng)該有更為深刻的原因，那就是我們的地方政府管理體制。地方政府，在中國整體行政體系中，從來是一個“夾心”的角色。在執(zhí)行中央政策和謀求地方發(fā)展之間，經(jīng)常左右為難。這個問題的實質(zhì)，是我們當(dāng)前整個國家行政管理體系，在經(jīng)過市場經(jīng)濟改革幾十年后，卻仍然保留著計劃經(jīng)濟時代的體制。最根本的一點，就是停留在以部門系統(tǒng)的“條條”管理為主和以事務(wù)審批為主的管理模式！（這正是當(dāng)前所有行政弊端之源。）我們還沒有從理論上和實踐上去探索市場經(jīng)濟條件下中央與地方區(qū)域性“塊塊”整體管理的新模式。因此，探索一個行政區(qū)域更大的發(fā)展管理自主權(quán)（不僅是爭取更多的事務(wù)審批權(quán)）和建立一種新型的上下級行政關(guān)系，應(yīng)該是順德行政改革的首要的根本目標(biāo)。在這種新型的上下級管理模式中，上級只在幾個關(guān)鍵的領(lǐng)域如規(guī)劃、人事、財政、武裝等直接管理外，大量的社會經(jīng)濟發(fā)展事務(wù)由順德依法自主制定和實施。上級只考核結(jié)果，“條條”部門一般不干預(yù)。認(rèn)識和做到這一點，順德才具備足夠的改革空間。

　　其二是建立法治政府和法治社會。這是順德行政改革的又一重大目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)看到，包括順德在內(nèi)的各地政府施政的種種弊端，主要在長官意志、利益操控和執(zhí)行程序的非規(guī)范化等問題上。政府的施政目標(biāo)和計劃，往往缺乏長遠性和嚴(yán)謹(jǐn)性，因而出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭，就事做事，主觀隨意等問題。這些問題，應(yīng)該是行政改革的鋒芒所指。而解決辦法，就是建立法治政府！順德在推動政改的過程中，其中重大的工作，應(yīng)該是集中精力建立一整套行政管理的法規(guī)體系，從決策、架構(gòu)、執(zhí)行、監(jiān)督分工，從制度建設(shè)和程序規(guī)范，都有完整有力的法規(guī)保障，讓全體公務(wù)人員和行政部門依法行政，也讓全體市民依法監(jiān)督。只有建立法治政府，建設(shè)法治社會才能真正得到保證。

　　強化法治建設(shè)的另一重要作用是保證社會組織的良性運行。在政府向社會組織放權(quán)之前，我們既要想到放權(quán)之利，也要想到放權(quán)之弊。實在的說，政改之前，社會組織建設(shè)幾乎是一片空白，在極短的時間內(nèi)建立起這樣一批社會組織而且向他們放權(quán)，是有一定風(fēng)險的。所以，在大力培育社會組織的同時，必須盡快建立和完善規(guī)范社會組織發(fā)展運行的法律法規(guī)，這是建設(shè)法治政府和法治社會，也是規(guī)范放權(quán)的重要保證。

　　其三是部門整合和程序優(yōu)化。在上一輪的大部制改革中，有其積極的值得肯定的一面，如縮減部門數(shù)目，同類事務(wù)歸類合并，合并辦公，方便了市民。區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)兼任部門首長，提高了部門的自主性和工作效率。但客觀的講，這還是一種機械性的合并，大家期待的化學(xué)反應(yīng)，并沒有出現(xiàn)。為什么呢？我們還是先看看新加坡和香港的體制。新、港兩地的政府體制是一種雙層體制。分為部（司）和局（署）兩級，前者負責(zé)決策協(xié)調(diào)和監(jiān)督，后者負責(zé)執(zhí)行實施；前者強調(diào)宏觀性，后者強調(diào)專業(yè)性。他們部門不多，局署不少。這樣一種機制上的好處是，政府某個系統(tǒng)本身，就有一個決策—執(zhí)行—監(jiān)督系統(tǒng)，可以形成一種良性運行，從而產(chǎn)生化學(xué)作用。反觀我們的大部制，可以說不大不小，部門外部分工既未達到政府某種宏觀事務(wù)的歸類，內(nèi)部也沒有專業(yè)分工清晰相對獨立運作的機構(gòu)。政府領(lǐng)導(dǎo)兼任部門首長造成決策執(zhí)行同為一人，沒有在機制上形成相互相成的活力。而且，大部制實施后，沒有在優(yōu)化程序上下工夫。所以，部門外部宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)不足，內(nèi)部程序繁瑣復(fù)雜，整個行政機制并沒有出現(xiàn)我們期待的那種活力和效率。

　　因此，順德應(yīng)進一步深化和完善行政體制的改革，其思路可借鑒新、港的體制，一方面繼續(xù)推進大部制，將政府事務(wù)進行更加宏觀和系統(tǒng)的分類，如分成經(jīng)濟發(fā)展部、城市建設(shè)管理部、農(nóng)村部、文化教育部、人力資源部、社會福利衛(wèi)生部、國家安全部等。另一方面，在這些真正的大部門下，將相應(yīng)的專業(yè)機構(gòu)全部歸屬到旗下作為下屬機構(gòu)，按法定程序運作并向大部門負責(zé)。比如經(jīng)濟部下面，將財政局、市監(jiān)局、稅務(wù)局、科技局、銀行金融機構(gòu)等統(tǒng)屬財經(jīng)類別的專業(yè)機構(gòu)全部歸入系統(tǒng)內(nèi)，形成雙層管理架構(gòu)，達到宏觀協(xié)調(diào)與微觀管理融合，決策監(jiān)督機制與執(zhí)行機制配套這樣一種科學(xué)的行政體制。大部門屬于政府序列，屬下的專業(yè)局屬于事業(yè)或法定單位。

　　在這樣一種架構(gòu)重組的基礎(chǔ)上，再花力氣完善和提升行政流程和程序，并將其法規(guī)化，可以有效地提高行政效率。

　　其四是建立健全政府服務(wù)體系。應(yīng)該說，行政管理體制改革的出發(fā)點和落腳點，是更好的為人民服務(wù)，這是我們要牢牢堅守的根本宗旨。近年來，區(qū)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心和村級服務(wù)站的建設(shè)，體現(xiàn)了這個方向并取得顯著成效，廣大市民也是高度認(rèn)同的。但是，我們要清醒的看到，這些服務(wù)中心和服務(wù)站的建設(shè)，只幫助解決市民的管理審批事項，老百姓高度關(guān)注和擔(dān)憂的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會保障等這些關(guān)系國計民生的重大問題，政府如何提供普惠性的服務(wù)，還任重道遠。因而，作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的順德，要以再改革的思維，推動普惠性項目服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，讓改革真正惠及廣大市民群眾。

　　因此，順德行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)就是，建設(shè)自主政府、法治政府、高效政府和服務(wù)政府。 
 

（編輯：小夕）