□張培發

升格建制

　　很多觀察者都只留意到2009年順德部門合并的力度，卻忽視了改革中的一個“微調”動作：將順德區行政服務中心提升為科級建制。后來，它成為深化大部制改革的一個重要起點。

　　2009年9月16日，順德召開黨政機構改革動員大會，推出黨政機構改革方案，原來的41個黨政群機構和部分雙管單位合并成16個大部門，機構精簡幅度接近2/3。多個媒體和專家認為，順德推行的大部制力度之大、創新之多，為改革30多年來所少見，甚至用“石破天驚”來形容之。

　　但省社科院研究員丁力當時還是敏感地注意到，順德大部制改革，只是按照職責相同、相近、相關的部門進行合并，原有的政府職能卻一項都沒有減少，認為很難完成向公共服務型政府的轉型。

　　丁力所講的問題，其實順德改革者也意識到了。很多觀察者都只留意到順德部門合并的力度，卻忽視了改革中的一個“微調”動作：將順德區行政服務中心提升為科級建制。這也是此次改革中唯一獲得“升格”的科室。

　　改革前，順德區行政服務中心雖然匯集了全區所有具有審批權限部門的辦事窗口，但并不是一個完整的組織，沒有獨立的機構代碼證。順德區府辦一個副秘書長兼任該中心主任，底下設立一個副科長管理中心日常事務。

　　就在順德區行政服務中心調整優化期間，由于各個大部門的內部職能和管理流程尚未有機融合，大部門內部還存在小部門，物理阻隔尚未完全打破，大部制改革開始出現新的問題。

　　那段時間，記者所接觸到的順德官員，無一不認為改革后的“事情多了，也更忙了，感覺累了很多”。

　　從內部看，首先是順德享受部分地級市權限，增加了部分事務性權限，最典型的是各部門秘書科或辦公室，一下子要處理幾個局的事務性工作。

　　其次是改革改變了以往多頭管理的格局，“權責”進一步明晰，問責機制增加讓大部門壓力倍增，如市場安全監管局，在大部制改革中整合了原工商、質監、安監局等三大局以及原經貿、農業、文化等五大職能部門，負責全區十幾萬經濟主體的監管，涉及500多部法律法規，而當時的綜合執法隊伍只有186名。

　　順德公務員隊伍面臨的這種現象后來被梁維東稱之為“疲于奔命”。

　　從外部來看，由于大部門內部權力沒有進行流程再造，市民辦事依然不夠方便。如“房地產管理”有權屬登記、市場管理、物業管理和住房保障4項職能，原來由國土、建設不同部門負責，改革后雖然都納入順德區國土城建和水利局一個部門搞定，但內部卻依然分為權屬科、市場科、拆保科和資質科等4個科室負責。于是，市民從原的“跑部門”變成了“跑科室”。

　　其間，順德在2010年全面鋪開“簡政強鎮”事權改革，按照“宏觀決策權上移、微觀管理權下移”的原則，區一級將產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務等方面3197項職權移交鎮街一級政府行使。

　　但是這種內部的放權并沒有解決上述問題。2011年6月，新加坡國立大學著名學者鄭永年應邀到順德講學考察時也注意到，大部制改革原初設想的“化學反應”還沒有出現，并建議改革的下一步必須向社會放權。

審管分離

　　審改要怎么做？并沒有現成的方案。但大部制改革后暴露出來的新問題也迫使部門進行了新思考，并提出設立“審批服務科”的解決方案。這個方案后來被順德區審改辦吸收并在全區進行推廣。

　　“沒有大部制改革，可能行政審批改革沒有那么迫切。”區審改辦副主任閔樂萍說，但審改究竟要怎么改？她心中并沒有“數”，當初改革的設計者也沒有留下現成的方案。

　　為此，她專程赴北京，請國家行政學院的專家對順德審改進行專題研究，然后到深圳、江門、珠海、四川成都等省內外審批改革先進地區進行考察。

　　幾乎在同一時間，順德一個大部門也在尋找改革新出路。它就是該區國土城建和水利局。在改革中，該局整合了國土、城建、水利和交通等多個部門，內設20個科室，由于原水利、交通部門的窗口取消，市民辦事也不知道該找誰，申請人只能將報建資料直接送到科室，既不方便市民辦事，也影響科室辦公。

　　對此，順德區國土城建和水利局新組建審批服務科，將窗口服務從架構上實體化，集中行使全局行政審批職能，實現“兩集中、兩到位”。“將行政審批備案事項向辦文窗口集中，由窗口統一負責受理、發件和咨詢服務工作。”順德區國土城建和水利局審批服務科有關負責人說，市民到窗口提交資料之后，窗口就進行轉移登記，通知業務科室進行交接，科室審批完之后再重新交回窗口，然后發還給市民。

　　這次改革雖然只實現了辦文的集中，但效果卻非常顯著。借助新科室設立的契機，該局對審批事項集中進行合理性和合法性的審查。“我們砍掉了幾十個不合理的事項，瘦身之后的審批時間也得到了較大的提高。”該局政策法規科副科長張銀安說，如當時的房地產辦證時限由20天縮短到15天，效率提高了25%。

　　“國土城建和水利局所推行的改革，恰是審改辦正要想辦法解決的問題。”閔樂萍說，該辦立即前往調研，然后該局“兩集中、兩到位”基礎上，結合專家意見和工作實際形成“三集中三到位”的模式。

　　所謂“三集中三到位”是指部門內原來分散在各個科室的行政審批權向一個科室集中，將已經集中的行政審批權向首席代表集中，將首席代表向該區行政服務中心集中“，原則上要求行政審批職能100%向一個科室集中到位、行政審批權100%向首席代表授權到位，行政審批事項進駐中心100%到位。

　　閔樂萍說，之所以增加首席代表，是因為發現不少審批事項在行政服務中心窗口受理之后，最終還得回到大部門中，由局領導進行拍板處理，無形中影響了效率。而有了首席代表和授權，所有的審批事項基本上都可以在行政服務中心完成。

　　去年8月，順德啟動新一輪行政審批改革，要求各大部門按照“審管分離”的原則設立“審批服務科”，對業務科室權力進行重新分配。

　　歷經三年優化調整，順德大部制“升級版”已經成型。

　　三年前的9月，順德在全省縣級區域率先啟動大部制改革，三天之內，41個黨政群機構和部分雙管單位合并成16個大部門，機構精簡幅度接近2/3。

　　但部門物理合并只是順德改革的一個起點。“只有通過一系列改革的深化和完善，整體思考、系統推進，才能彰顯大部制的成果，奠定小政府、大社會的組織基礎。否則，大部制的效果就會大打折扣，甚至不改比改更好。”佛山市委常委、順德區委書記梁維東說。

　　過去三年，以新一輪行政審批改革為起點，順德按照“一級政府、扁平管理、高效服務”、“決策、執行、監督相互分離和協調”的權力重構原則，對區屬大部門進行優化調整。

　　本周一，順德首批4個法定機構正式揭牌，成為承接政府轉移職能的重要主體。同時也標志著順德區屬大部門已完成新一輪變革，區政府和區屬部門向宏觀決策者、標準制定者、市場和社會監督者轉變，逐漸從繁雜的具體事務中解脫出來。

從“物理融合”到

　　深度融合

　　記者觀察

　　通過深化改革，順德大部制的效果正在不斷顯現。正如順德區審改辦副主任閔樂萍所言，沒有大部制，審改可能沒有那么迫切，但如果沒有審改進行權力重構，僅有物理合并的大部門很容易走“回頭路”。

　　據筆者所知，順德以外的地區，即使是近在眼前的周邊區域，大部門也沒有出現像順德一樣的效果。歸根到底，問題出在“部門融合”上。

　　因為，外部的物理合并僅僅是第一步，如果沒有經過流程再造讓部門深度融合，大部制最終只能是“貌合神離”，效果甚至比不改革還要差。

　　從2009年合并開始，順德各大部門在融合上都進行了諸多的努力。融合首先從相互認識開始。大部制之后相當長一段時間內，筆者經常遭遇這種現象：同一大部門的兩個公務員等到交換完卡片之后才發現原來是同事。試想，如果同一個部門都處于相互不認識的狀態，又何談工作合力呢？正因此，許多大部門在開始并不急于開展工作，而是都通過各種培訓、活動讓部門新同事彼此熟悉。

　　其次是讓通過業務培訓在來自不同領域的公務員開始熟悉新部門的職能，然后在通過綜合性工作比如綜合執法、專項檢查等，讓來自不同單位的公務員一起參加，在工作中促進融合。

　　有了一定基礎之后，大部門開始對業務科室輪崗，以交叉任職的方式推進深度融合。比如原科技局業務科室負責人與原經貿局科室進行對調。

　　在完成了這些融合之后，順德啟動了新一輪的審改，開始對業務科室權力和流程進行大調整。大部制改革的威力也才陸續顯現。

　　在這個過程中，很多人都只留意到順德體制機制的創新，但實際上順德改革前已經有了一個非常好的物理空間基礎。此前，順德區已經將大部分部門搬入順德區行政大樓辦公。即使是新成立的順德區市場安全監管局，原來的順德工商局大樓也接納了原來質監、安監等公務員進行集中辦公。這客觀上減少了部門合并時的“震蕩”，同時也為大部門后續融合提供了一個可行的公共空間，科室與科室之間也就是樓上和樓下的關系。

　　新經驗

　　部門行政三分：打破權力“壟斷”

　　◎解析 所謂“行政三分制”，首先構建決策機制，通過引入高規格的政務咨詢委員會，同時新組建決策事務科，以決策事務科為決策平臺集中行使部門決策權，由政府人員和社會人士組成的專業委員會負責專業技術審批。其次按照專業化調整業務部門的設置，同時把區局業務科室定位為監督決策執行的部門。第三是調整鎮街分局、事業單位的職能，定位為執行部門，負責推行和執行區局出臺的各項決策，負責具體實施行業管理和社會管理工作。

　　在2009年大部制改革之初，順德就提出按照“決策民主化和扁平化、執行集中化和統一化、監督外部化和獨立化”的原則，建立黨政決策權、執行權、監督權既分工清晰又統一協調的高效運行新機制。

　　為精簡行政層級，順德增設區政務委員職務，實行部門首長負責制，由區委常委、副區長和政務委員兼任16個大部門首長，并與順德區長、區人大常委會主任、區政協主席組成區聯系會議，集中行使全局性重大決策，決策直接由16個大部門落實執行，實現黨政決策和管理的扁平化。

　　但在部門層面，順德并沒有打破國內政府部門融決策、執行、監督職能為一體，自定規則、自己執行、自我監督，事實上形成了“權力壟斷”。這也就是通常所說的政府部門既當“運動員”又當“裁判員”。

　　5月10日，省第十一次黨代會開幕的第二天，順德區環境運輸和城市管理局就公布新一輪改革方案，充分借鑒香港、新加波等發達國家的先進經驗，率先開展“行政三分制”改革。

　　“新調整打破了以往部門權責過于集中、權責界限不清、權責無法監督的局面，實現了決策權、執行權、監督權既相互分離又相互協調的行政運行模式，從而達到以權力來制約權力，優化了行政運行機制，保證了行政運行的順暢和效率。”該局常務副局長譚俊杰說。

　　二十天后，順德區經濟和科技促進局召開體制改革工作會議，在內設機構數量、職數和人員編制的前提下，將業務科室調整為執行部門，致力建立“決策權、執行權和監督權”相對分離的工作機制。

　　但在“行政三分”上，該局走得更遠。順德區經濟和科技促進局首次在內部設立了“績效管理科”，該科室被賦予統籌財政扶持資金預算、組織開展驗收和績效評價、管理專家庫、管理項目管理費等職能。

　　順德區委常委、區委區政府秘書長周馭洪表示，該科室的設立補上了“大部門”機制的最后一塊“拼板”，相比紀委監察等外部監督，該科室更加熟悉部門業務，監督起來更有效。

　　記者發現，“決策權、執行權和監督權”相對分離也貫穿于審批服務科之中。以往行政審批事項的審批和管理分散在科室，各種標準的解釋也由該科室“說了算”。但新設立的審批服務科只負責審批的執行，而審批的標準要件是由業務科室研究制定的，這些標準還必須經過該部門政策法規科進行合理、合法性審查。

　　以國土城建和水利局審批服務科為例，該局目前辦理事項基本呈現“三三三”格局，即科員現場辦結約占三分之一，科長審批辦結約占三分之一，首席代表辦結約占三分之一。

　　新嘗試

　　試點法定機構：外移執行權

　　◎解析 所謂法定機構，是根據特定的法律、法例設立，依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能，具有獨立法人地位的公共機構。該類機構在英美及香港等地廣泛存在，并在公共管理和服務領域發揮著重要作用。

　　順德區委區府辦有關負責人表示，從現實層面看，傳統的體制存在很多已經與順德當前社會經濟發展不相適應的地方，且很難突破，制約了社會事業的發展，設立法定機構、可通過企業的治理結構、商業的運作效率、廣泛的社會參與、公開的監督機制，獨立、自主、開放地履行職責，突破傳統的行政框架，合理調整政府角色定位，充分探索實現政事分開、管辦分離的有效途徑。

　　為此，順德區委在今年出臺《關于開展法定機構試點的工作意見》，作為法定機構試點的綱領性文件。作為縣級區域，順德沒有立法權限，為破解法定機構遭遇的“立規”難題，順德區政府草擬法定機構的相關規定，提交區人大常委會審議通過，在公布后30日內報送佛山市人大常委會備案審查，最終成為該區人大常委會的規范性文件。

　　今年8月20日，順德區人大常委會一口氣公布審議通過的《佛山市順德區法定機構管理規定》等五個管理規定，構建起該區法定機構試點規范性文件體系，宣告順德區社會創新中心、文化藝術發展中心、人才發展服務中心、產業服務創新中心等首批4個法定機構正式誕生。

　　以順德區產業服務創新中心為例，該中心承接順德經濟部門專業性執行職能，創新運作財政扶持資金，履行部分政府服務企業職能，并以華南家電研究院為基礎，重點為中小微企業提供公益性公共服務。

　　為此，該通過區政府注資成立政府全資控股的投融資公司，以委托貸款、融資擔保和股權投資方式，改變財政資金無償扶持傳統，實現財政資金保值增值。測算，未來5年內，順德財政將累計投入5億元資金，通過該中心的運作，累計可為順德中小微型企業提供150億元以上的資金扶持，可帶動企業投資300億元以上，形成生產銷售能力600億元，解決就業10萬人，創造稅收30多億元。

（編輯：小飛）