□宋世明

　　任何改革都是矛盾運(yùn)動的結(jié)果。順德社會綜合改革至少是三對基本矛盾運(yùn)動的結(jié)果。

　　首先，過度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)與忽視社會建設(shè)之間的矛盾。

　　這是傳統(tǒng)發(fā)展模式的通行特征。作為先行、先發(fā)地區(qū)的順德，首先享受了傳統(tǒng)發(fā)展模式帶來成果的同時，也首先遇到了傳統(tǒng)發(fā)展模式帶來的弊端。現(xiàn)在順德一個強(qiáng)烈感受是“順德發(fā)展起來后的問題一點(diǎn)都不比未發(fā)展時少”，就是這對矛盾的典型體現(xiàn)。與相對發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比，社會建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展相對滯后。工業(yè)化進(jìn)程中積累的深層次社會矛盾和問題不斷凸顯，社會管理改革迫在眉睫，農(nóng)村改革復(fù)雜艱巨。

　　其次，優(yōu)先工業(yè)化與優(yōu)先城市化之間的矛盾。

　　這是順德特有的一對矛盾。改革開放以來的30余年，“依靠工業(yè)化推動城市化”是順德一條清晰可見的發(fā)展路徑。這條發(fā)展路徑使順德獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多級動力，使得順德10個鎮(zhèn)街成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。這種發(fā)展路徑至少帶來了兩個后果：

　　一是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，城市發(fā)展質(zhì)量有待提高，城市格局和功能有待優(yōu)化，城市引領(lǐng)力和承載力不強(qiáng)；順德城市化水平相對滯后，對順德經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的瓶頸制約作用正在顯現(xiàn)。二是順德的鎮(zhèn)街既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場，也是社會矛盾的集中地。加強(qiáng)社會管理與公共服務(wù)的重點(diǎn)，必須放在鎮(zhèn)街。

　　第三，政府架構(gòu)優(yōu)化的相對超前與黨委政府職能轉(zhuǎn)型相對滯后之間的矛盾。

　　2009年9月開啟的順德大部門體制改革，在全國率先優(yōu)化了政府架構(gòu)。大部門體制這種特有的政府架構(gòu)的基本特點(diǎn)是，決策中樞重在實(shí)現(xiàn)對政府戰(zhàn)略決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，相對較少的組成部門覆蓋黨委政府基本職能，綜合重大行業(yè)決策；執(zhí)行機(jī)構(gòu)專門化設(shè)置，提高執(zhí)行效能。順德自2009年9月建立的大部門體制已經(jīng)比較徹底了，相對超前的政府架構(gòu)初步形成：黨政機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置上力度最大，黨政機(jī)構(gòu)由原來41個減少到16個；精簡決策和管理層次幅度最大，改革后的黨政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人分別由區(qū)委常委、區(qū)政府副區(qū)長和區(qū)政務(wù)委員兼任；創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制步伐邁得最大，區(qū)全局性重大決策集中由“四位一體”的區(qū)聯(lián)席會議行使，區(qū)聯(lián)席會議的決策由黨政大部門集中統(tǒng)一執(zhí)行，區(qū)紀(jì)委（區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）負(fù)責(zé)對黨政大部門的工作進(jìn)行紀(jì)律和績效監(jiān)督。我們必須清醒認(rèn)識到，大部門體制只是建設(shè)服務(wù)型政府的必要條件與基本前提。廣大百姓能否從大部門體制改革中長期獲得實(shí)惠，取決于這種特有的政府架構(gòu)做什么，如何做。

　　與順德政府架構(gòu)優(yōu)化的相對超前相比，黨委政府職能轉(zhuǎn)型相對滯后。存在政府大包大攬、疲于奔命的現(xiàn)象，對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)力難以滿足轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求。黨委政府職能轉(zhuǎn)型相對滯后突出表現(xiàn)在兩個方面：

　　一是經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變相對主動，社會職能轉(zhuǎn)變相對被動。順德20世紀(jì)90年代初的改革，基本上實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史行跨越，基本上實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的歷史性跨越，基本上在經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“裁判員”與“運(yùn)動員”角色的實(shí)質(zhì)性區(qū)分。正因?yàn)槿绱?，順德在相?dāng)長的一段時間內(nèi)保持了縣域經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)跑地位。但是，政府與企業(yè)邊界清晰的同時，政府與社會的邊界卻模糊了。政府沒有充分重視社會組織的建設(shè)與發(fā)展，沒有充分發(fā)揮社會組織在公共治理中的作用，沒有形成政府與社會協(xié)同共治的局面。在社會管理、公共服務(wù)方面，政府沒有扮演“掌舵”角色、社會組織沒有發(fā)揮“劃槳”作用，沒有實(shí)現(xiàn)政府與社會的共治雙贏。以順德開展養(yǎng)老服務(wù)為例，目前順德區(qū)有15家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，只有1家是民辦的。主要的養(yǎng)老服務(wù)仍以政府為主。政府要負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)證、年審、糾紛調(diào)處和人員培訓(xùn)、交流、咨詢等工作。

　　二是，履行政府職能的方式難以滿足社會需求。

　　目前的社會需求迫切需求建立協(xié)同政府，迫切需求黨委政府通過協(xié)同治理的方式有效履行政府職能。順德建立大部門體制只是構(gòu)建了協(xié)同政府的基本硬件，還需要迅速健全建立協(xié)同政府的基本軟件。這個基本軟件就是履行政府職能的方式，就是通過優(yōu)化流程來實(shí)施協(xié)同治理。

　　首先，實(shí)現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理。在培育健全社會組織的基礎(chǔ)上，黨委政府“掌舵”，社會組織“劃槳”，更好地加強(qiáng)社會管理與公共服務(wù)職能。

　　其次，實(shí)現(xiàn)黨委政府部門之間的協(xié)同。在繼續(xù)理順部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過流程優(yōu)化來實(shí)現(xiàn)部門之間的橫向協(xié)同。如，行政審批制度改革過程中審批流程優(yōu)化，就是實(shí)現(xiàn)部門之間協(xié)同審批的內(nèi)在要求。

　　第三，實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行之間協(xié)同。決策與執(zhí)行是相對而言的，但在垂直層面，下級的決策在上級看來就是執(zhí)行。決策屬于資源的系統(tǒng)分配（一攬子分配），執(zhí)行屬于資源的項(xiàng)目式分配。對順德來說，實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行之間的協(xié)同，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)區(qū)委區(qū)府與鎮(zhèn)街之間的協(xié)同。

　　整個順德社會綜合改革有三大亮點(diǎn)。

　　一是完善黨政聯(lián)動下的大部制運(yùn)行架構(gòu)。區(qū)委區(qū)政府主要負(fù)責(zé)重大決策和綜合性政策的制訂，區(qū)屬部門主要負(fù)責(zé)專業(yè)性政策的制訂和監(jiān)督實(shí)施，逐步轉(zhuǎn)移執(zhí)行職能。在執(zhí)行層面，順德充分利用簡政強(qiáng)鎮(zhèn)之機(jī)，強(qiáng)化鎮(zhèn)街在社會管理與公共服務(wù)上的執(zhí)行作用。推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，充分發(fā)揮法定機(jī)構(gòu)這個更有活力的執(zhí)行單元的作用，用法定機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式改造事業(yè)單位。通過將法定機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和鎮(zhèn)街作為主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向社會轉(zhuǎn)移具體管理事務(wù)，大量減少區(qū)委區(qū)政府和區(qū)屬大部門的具體執(zhí)行事務(wù)，避免疲于奔命，集中精力引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其職能類似香港政府的“三司十二局”，從而將大部制改革引向深入和完善。借助社會體制改革，通過轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)，逐步引入社會團(tuán)體參加社會管理和公共服務(wù)，形成協(xié)同共治的社會管理新格局。

　　二是政府流程再造。以行政審批制度改革為龍頭，實(shí)現(xiàn)政府行政效率的全面提升。通過行政審批制度改革，實(shí)行簡政放權(quán)，減少審批事項(xiàng)，向市場和社會轉(zhuǎn)移具體的職能事項(xiàng)，將政府瘦身。同時，將標(biāo)準(zhǔn)化后的具體事項(xiàng)終審權(quán)下放給鎮(zhèn)街，使鎮(zhèn)街具有一級終審的權(quán)力，形成區(qū)、鎮(zhèn)、村行政服務(wù)三級網(wǎng)絡(luò)、區(qū)或鎮(zhèn)一級審批的扁平化管理模式。通過這種運(yùn)作機(jī)制，提高決策質(zhì)量和辦事效率。如區(qū)公安局將港澳通行證個人游的首次申請、換證、遺失補(bǔ)發(fā)業(yè)務(wù)試點(diǎn)下放到鎮(zhèn)街，方便群眾辦事，深受歡迎。

　　三是社會組織培育。順德將通過放寬社會組織的登記條件，給予政策、資金、項(xiàng)目、場地等全方位的支持，培育和引進(jìn)更多社會組織快速成長，廣泛承接政府具體的管理服務(wù)事項(xiàng)；同時發(fā)揮順德行業(yè)商會協(xié)會發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，加大對他們的扶持力度，使他們更好地發(fā)揮行業(yè)管理和自律的作用；加強(qiáng)公民教育，推進(jìn)法治社會建設(shè)，提高社會文明程度。通過以上做法使“大部制、小政府、大社會”的模式得以建立。

　　這三大亮點(diǎn)貫穿著一條主線：放權(quán)。

　　完善黨政聯(lián)動下的大部制運(yùn)行架構(gòu)，實(shí)質(zhì)是決策層向執(zhí)行層放權(quán)。

　　政府流程再造，既包括區(qū)政府向鎮(zhèn)街的放權(quán)，也包括政府部門“后臺”向“前臺”的放權(quán)。這里的“前臺”指的部門行政審批權(quán)在“三集中、三到位”之后的運(yùn)行場所（行政服務(wù)中心）：“后臺”指的是最后擁有審批權(quán)的政府部門。

　　社會組織培育實(shí)際，實(shí)質(zhì)是政府向社會的放權(quán)。

　　以上三個層次的放權(quán)，層層遞進(jìn)，相互協(xié)同。從這個角度來看，順德社會體制綜合改革，既是順德大部門體制改革的升級版本，又是順德未來五年內(nèi)改革的戰(zhàn)略規(guī)劃。

（作者系國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，順德區(qū)公共決策咨詢委員會委員）

(編輯：俊文)