焦點交鋒。圖片來自＠順德改革論壇

　　順德城市網消息　（記者鄧云）　“你說中央層面不成功可以，但是你說順德改革不成功我絕不同意。”

　　突然的反駁、堅決的語氣突然讓剛剛討論起來的空氣氛圍進入到了“稀薄”狀態。

　　昨日（3月26日），一場以順德為例的，關于“在小政府、大社會”社會治理框架下，社會如何實現自治和善治的模式”的討論在華桂園舉行，應邀來參加這次議題討論的有專家、教授、改革當事人等。

　　政府應該怎樣放權，讓市民得利，從而推動改革，實現政府和社會協同治理模式，服務于市場經濟發展，從而形成善治模式？諸位嘉賓就此展開了激烈的討論。

出場人物

　　宋世明：國家行政學院公共管理教研部教授、博士生導師，國家行政學院公共管理研究中心副秘書長。順德區公共決策咨詢委員會委員

　　李允冠：順德區委區政府副秘書長、區社建委常務副主任

　　遲福林：研究員、博士生導師，第十一屆全國政協委員，中國（海南）改革發展研究院院長，兼任中國行政體制改革研究會副會長等

　　鄭永年：國際著名中國問題專家、新加坡國立大學東亞研究所所長、美國普林斯頓大學政治學博士

　　張贊賢：香港大學政治與公共行政學系博士、副教授，公共行政學碩士課程主任、 前系主任

　　邱震海：鳳凰衛視節目《震海聽風錄》主持人

焦點一：順德大部制改革算不算成功？

　　邱震海：下面的論壇，我們比較聚焦在順德這幾年到底做了什么事兒，順德有什么樣的經驗值得我們借鑒。順德過去幾年從大部制到最近一段時間移交政府很多行政審批權力，順德在這方面做出了很大的舉措，我們將聚焦順德做了什么。順德做的過程當中，也許我們大家可以提煉一些到底哪些是對全國有一定啟發意義的，哪些屬于順德的個案，哪些屬于展示性的成功，哪些是成功的深層規律。我們的主題是“小政府、大社會”社會治理框架下，社會如何實現自治和善治的模式。

　　也許我們從表象上可以說順德的黨代表工作室和新加坡的表征相同，但實質是不同的。我不是否定順德，我是在想，會不會有一種可持續性真正落到實效，同時有沒有向外推廣性。

　　李允冠：順德改革在五個方面釋放價值

　　順德這幾年我歸納總結了兩點，第一是政府自身的改革，就是說我們政府怎么樣按照市場經濟和公民社會的要求去調整我們政府社會、跟市場之間的關系，簡稱就是簡政放權。第二是整個社會生態的重建和修復，因為政府簡政放權以后，整個社會的自我管理和自我服務能力需要提高。簡單來說，一個是行政系統的重構，第二個是社會生態的重建。

　　第一步應該是政府自身改革先做，因為社會要發育，要自我發展和管理，政府必須明確它跟社會的關系，就是說社會的歸社會，市場的歸市場，政府的歸政府，然后我們把我們政府管不好、也不應該管的讓社會自我管理、自我服務，政府不改，政府沒辦法發展起來，第二，政府既然愿意改，社會就必須有能力去承接自我管理、自我服務，我覺得這是一個硬幣的兩面。

　　我們作為省委省政府綜合改革的一個實驗區，從90年代企業產權制度的改革開始，那時候是引領全國的，所以汪洋書記也決定在順德繼續這個改革，為廣東的改革探路，說白了這是一個政治任務。第二個是順德本身內在發展的需要。您看，順德的市場經濟、民營經濟，順德又靠近香港，市民的民主意識、參與意識這么高。

　　不能簡單看待大部制，我感覺大部制有幾個很重要的條件，也是我們順德現在正在做的，第一個是市場經濟，我們現在正在做的行政審批制度改革，我們建議取消幾百項的行政審批，建立一個更自由、更便利、成本更低的行政環境。第二個是公民社會，沒有公民社會，美國有幾萬個社會組織，香港也有，沒有大量的社會組織、社會企業幫你去做事，大部制就完成不了，或者深入不下去。第三個是民主法治，這就是香港跟西方國家最重要的經驗，你沒有民主的參與，社會之間發生矛盾沒有一個法治作為裁判員，政府就沒辦法解脫出來。第四個是現代行政，我們說的權力重構，這是我們要做的。第五個是文化價值的支撐。如果沒有這個，我們的大部制就沒有一種更深層次的支持。您可以看到，西方經過文藝復興、宗教改革和啟蒙運動才構建起現在的資本主義體系。如果我們的大部制改革沒有這種文化價值的土壤，就很難生根發芽。比如說順德現在強調公民教育，強調用法定機構做文化藝術中心，我們要推行一系列的文化重構，順德現在正從這五大方面去構建大部制的框架。

　　遲福林：改革需要從權力整合后的運用效果去考量

　　大部制改革是兩個基本的目標，一個目標就是政府不該管的事情一定要分出去。為什么我們過去搞了很多很多的部門，屬于市場管的事兒他來管，導致部門越設越多，我們的一個目標就是把不該管的事情轉移到市場、轉移到社會。第二個是形成合理的有效權力結果，這是大部門制改革從內部上講是形成一個合理的決策，執行監督，相互協調，相互制約。中國的大部門制改革總體上說是不成功的，形式上走了一步，內容沒有實質性的變動。

　　我剛才說的兩個目標基本都沒有實現。比如發改委并到一起了，行政上我們集中了一些部門，部門減少了，但是該權力轉移沒有破題，第二權力機構沒有破題，我對順德大部制我不了解，但我對全國大部制有一點研究和了解，在這兩個問題上沒有破題。

　　順德的改革不能說失敗，應該說是不成功。十七屆二中全會指出了兩條，一條是加快政府職能轉變，一條是建立有效的決策機構，問題是現行的政府體制下，政府在執行過程中有很多扭曲的東西。我初步感覺，順德在政府職能轉變上做出了積極探索，培育社會，該給社會的給社會，該給基層社區的給基層社區，這一點昨天給我的感觸很深，把大部制和政府職能轉變權力下放相結合，這個方向選得很好，而且正在努力往這個方向走。

大部門制在提高政府效率上可能是比較明顯，但是大部門制最重要的是要形成一個有效的、科學的權力結構，在我們的現行體制下，要做到這點事情很難很難，我想順德需要做很多的探索。作為區一級政府，他怎么樣建立一個相對獨立的決策系統，這還和我們未來的立法相聯系。第三是監督，監督是一個獨立的監督系統。

　　鄭永年：順德改革的態度是求真務實的

　　我覺得大家對大部制改革的利益并不了解。大部制也是西方的經驗，大部制改革主要是兩個，一個是建立有效政府，中國很多部門同樣的事情重復做，想把這些功能整合起來，把政府內部合理化，使之成為一個有效政府。第二個目標是要對社會進行接管，剛才遲院長說了，市場化經濟導向，市場空間有了，社會發展了，社會空間有了。我們好象只理解了大部制就是大，不是這樣的。

　　我們把10個辦公室合并到1個辦公室，讓所有人都到一個辦公室了，為什么？應該還給社會的沒有還給社會，應該還給市場的還是沒有還給市場，一個局長下面有15個副局長，很多這樣的事情也會出來了，如果你沒下放的給社會和市場的話，你還是減不了。我覺得順德的改革還是比較成功的，比中央一級的成功，因為他確實想把這個東西下放下去。

　　宋世明：順德改革是目標是提升公民服務的能力

　　有兩個要點，第一個要點，順德市場經濟發展到今天，非大部門體制不行。第二，為什么非要實行大部門體制，對順德來說，最終的目的和落腳點就是統合公共資源，提升為公民服務的能力，這才是關鍵所在。

　　大部門體制并不在于部門大還是小，大部門體制本質上是一種政府架構的調優。全中國唯有順德以及效仿順德的一些廣東地方政府做到了決策權、執行權、監督權三權相對分立和協調。發改委是發展自己，改革別人，它不是大部制。

　　張贊賢：順德改革應該開放接納媒體監督
　　
　　我不知道中央推行大部制具體的效果怎么樣，但是路徑很清楚，就是希望建立一個規管性國家。我相信順德搞大部制的改革也有這樣的一個方向。香港政府主要是不直接參與市場，不直接推動企業，政府是透過一個法律框架來規管市場，這是第一條。第二條，市場管理是透過不同的法規制度、問責制度，成立了法定機構，讓它負擔政府的一些功能。另外很多社會自己的事情由社會自己來做，政府可以幫助社會，包括提供撥款，包括和社會群體成為伙伴關系等等，所以香港的社會團體是蠻活躍的。不管是順德也好，還是內地也好，跟香港的情況不完全一樣。另外，香港媒體的監督也很重要，不僅是政府及不僅是市場，不僅是社會，媒體也是監督的其中一個很重要的途徑。

焦點二：改革如何實現黨政聯動？

　　邱震海：隨著改革的深入，順德必定會涉及到黨建的范圍而遭遇瓶頸，當你談到民主與法治的時候，當你談到商業價值觀的時候，當你談到與市場經濟相匹配的一系列價值觀的時候，這些東西必然要涉及到黨政的聯動，才能夠建立一個現代商業文明價值觀和法治基礎上的一個公民社會。

　　李允冠：制度化創造黨政聯動的良性機制

　　順德是黨代表會常任制的一個試點，我們做這個事兒并不僅僅是因為我們是試點，而是我們學習了香港和新加坡的經驗，我們希望我們的黨代表能夠定期到社區去聽取意見，聽取之后怎么樣分發給各個有關部門跟進，如果部門對合理訴求問題不解決，我們又有什么渠道去督促這些部門解決問題，我們帶著這些問題去香港、去新加坡，區議員把市民的要求和問題反饋到有關部門，如果部門不解決，他可以讓政府部門去到這個社區接受咨詢，咨詢之后他還不解決，我就要寫信給首長或者行政長官，或者要求立法會去執行行政長官為什么不解決這個問題，他們有一套很完善的機制，同時還有媒體監督，總是不解決就曝光，它是很制度化、很程序化的，所以我們順德希望能夠把這個黨代表共產黨真正做實，把它制度化，解決我們的社會矛盾。

　　鄭永年：黨其實同樣肩負行政功能

　　剛才說到順德改革的動力來自于社會危機，我一直說中國是一個危機驅動的社會，沒有危機就沒有進步，小危機小進步，大危機大進步。正因為順德有一次的危機，才有了這樣的進步，我想整個國家也是一樣。總體來說，大部制一個是要做到政府跟市場之間的平衡與均衡，一個是政府與社會之間的碰橫與均衡。汪洋書記說到要強政府、大社會、好社會，大部制是第一步，只有把政府做小了，社會才有空間，剛才李允冠副秘書長已經說得很清楚，因為中國的社會是政府主導的社會，政府把這些權力讓出去了，社會才會做大，社會做大了以后，才能自我管理，這是力量平衡的過程。我們不能說把社會做大，社會就是好的，恐怖主義也是社會，邪教也是社會，一個好社會是需要政府去規制、接管。接管和規制首先就需要一個比較好的政府，我覺得政府三分就比較好。黨也是一個政府，政府也是一個政府，執政黨實際上就是一個行政黨，黨有很多行政的功能，作為一黨的基層，黨政管的都是統一的事情，具體的事情，如果你搞行政體制改革，大部制也好，如果不把黨權考慮進去，基本上會是失敗的。順德的這個方向非常重要，當然也是初步做了嘗試，黨政聯動，這個比較好，究竟黨政聯動做好了以后，行政放下去才有意義。

　　這個需要進一步制度化，我和順德有關方面談過，我們考察干部有很多指標，假設說把這項加進去，黨代表工作室搜集了哪些意見，哪些意見有沒有落實下去，作為指標也是同樣可以起到作用。就是說，還有其它制度途徑可以促進這個制度發生功能，這件事是可以做得到的。

　　遲福林：順德需要對黨政合一有更全面的思考

　　黨政分開應該是一個基本原則，黨政分開，中國有執政黨，我們原來很清楚黨要管什么，黨的機構和政府機構嚴格分開，這是黨政分開的一個基本原則，但是黨的領導深通過執政的方式反映黨的政治意愿，這也是一個大原則。我們現實的情況有兩條，一條是黨這邊不改，政府改了很多權力很難解決，另一方面相互扯皮的事情影響很多行政效率。我想順德是本著解決這樣兩個問題上采取了黨政聯動的方式，有利于解決權力的扯皮問題，有利于提高行政效率，所以從現實來說是一個有益的嘗試。但是我不贊成簡單地把順德的模式概括為黨政合一模式。黨政聯動很好，但是黨政合一不能成為模式。現在可以叫模式，以后這個模式肯定要改變，因為它不符合社會發展的規律，不符合權力機構的科學性。大部門制說到底就是8個字，轉變職能，科學行政。黨政合一不是未來的一個方向，現實條件下我們這么做了，逐步地為尋求黨怎么更好地發揮作用，然后在黨更好發揮作用的前提下怎么建立一個有效的行政體系奠定了一個基礎，所以它又是可以認真總結的。我們既要看到順德大部門制改革黨政聯動的實際效果，又要看到它未來的發展方向。在這樣的背景下，我不贊成黨政合一，并且把黨政合一作為一種模式來概括。

　　宋世民：聯席會議將決策權和執行機規范化

　　黨政決策的中樞在聯席會議，這是本轄區之內的決策中樞。行業的決策在16個大部門，決策是分層的。相對于聯席會議來說，誰是執行者？16個大部門就是執行者。相對于16個大部門的行業決策來說誰是執行者？一是本身的內部科室，二是街道，三是社會組織，這就涉及到社會管理創新了，所以說決策權、執行權是開始步入正規。

　　順德是基層，關鍵在于解決問題。說到瓶頸，我簡單列舉一下順德30多年的發展，順德第一大階段是78到92年，說實話，順德是用計劃經濟的方式實現了從農業向工業的跨越。用當時市委書記的話來說，計劃經濟體制是鴉片，剛開始吃的時候極其亢奮，一段時間面黃肌瘦，到了92年順德每年的共有資產流失2.3億元人民幣，他沒有辦法了，不能不改啊，所以92年搞產權改革。搞產權改革搞不動啊，想搞黨政改革啊，09年9月16日壓到16個部門，沒有很多新鮮事，92、93、94年干過，這是第一個階段。第二個階段從92年到2009年的9月16日，這一段時間主要任務是擺脫計劃經濟的束縛，向市場經濟跨越。但是遇到一個很大的難題，順德的經濟發展起來以后，整個廣東農民上訪順德最多啊。到了這個階段沒有辦法了，協同治理的能力沒有了，過去靠土地支撐經濟的發展，過去用了30萬畝地，現在哪里還有30萬畝地，沒有辦法了，怎么辦？科學發展啊，就是這么來的。說句大話，大部門體制改革就是要改變傳統的發展模式。小平同志說發展是硬道理，還是發展，但要轉變發展模式。

　　張贊賢：充分發揮法制功能保障黨政聯動

　　我覺得可以微觀地討論一下順德的經驗，回應剛才的問題有兩點，第一，我看到有一個黨代表制度，我覺得在這個階段更關鍵的是這個黨代表和人大政協以及人民調解制度的重疊，因為原來已經有機構從事這個功能，那么能不能互相協調，我相信這是改革當中的一個議題。第二，剛才李先生提到行政審批改革，我認為順德改革的決心是很大的，很多事情可能要透過法律來規管，把監管的重任放在法制方面，所以進行行政審批改革是第一步，以后將透過改革來改進各種問題。我覺得有很多東西我們還沒有看到的情況下，就做出一個明確的評價并不非常恰當。政府要考慮怎么樣進一步把規管的工作做好。

焦點三：大部制改革后，如何做好分權？

　　邱震海：我們的黨發展過程當中，執政黨變成了行政黨，當中集聚了很多利益。如何分權才能維護利益的平衡？哪些邊界需要界定？這是一個很現實的操作問題。幾位專家覺得順德下一步分權往哪個方向走？

　　李允冠：分權的優化需要創新性的摸索

　　分權有幾種形式，內容來說，一個是財權，一個是事權，財政怎么分，事權怎么分，行政體制之內分，決策的、執行的、監督的又怎么分，最后形成一個權力重構的體系和整體。當然最核心的、方向性的就是理清政府、市場和社會三者之間的合理邊界，這是一個方向，具體有很多的辦法。

　　在具體操作上，比如行政服務站我們也在考慮怎么優化，不一定每個村都設一個行政服務站，可以一個片區設一個行政服務站，甚至信息發達了一個鎮一個行政服務站就可以了，我們先在考慮行政服務站的優化設置問題。

　　另外，我覺得目前最核心的是首先要解決公務員創新、激情的活力。其次是社會的活力，讓我們的社會企業有更多參與渠道，他渠道了我們要給他榮譽、給他利益，我覺得這兩方面是很重要的。

　　遲福林：分權的前提是社會力量有能力承擔

　　順德調研給我很深的是朝著以公共服務為重點的服務體系在建設，就是公共服務政府是一個主體，但是有一些可以放到社區，有一些可以放到社會組織，這個給我感觸很深。有幾個事兒我們覺得很好，屬于NGO做的事兒由GNO來做，政府向他們購買服務。第二，社區能做的事情移交到社區，很多民生問題交給社區了，比如對很多貧困人口的救濟交給社區了，這樣的事情也很好。第三，社工隊伍建設，政府拿一定的補貼來鼓勵、支持社工隊伍的建設。說到分權，順德現在最重要的一件事情就是培育而且正在培育社會力量，使社會力量有能力承擔政府下放的這些權力。這是順德正在做的事情，我從這里看到了順德的希望，政府在培育社會方面下了很大的力氣。如果能夠加快社會的培育，使社會各方面能夠承擔政府下放一些權力，這為順德未來進一步職能轉變、下放權力奠定了一個很好的基礎。

　　宋世明：分權應該從行政分權走向社會分權

　　順德還是需要在分權思考上多花些精力，否則，職能轉變、下放權力的意義都會受到影響。這個分權首先還是從行政分權走向社會的分權，因為現在黨政還是矛盾的主要方面，還是占主導地位，這個層次的分權主要表現為兩個點，第一聯席會議和16個大部門之間的分權，我模模糊糊地感覺到這兩者之間的邊界不是特別清晰。16個大部門跟鄉村街道之間的分權還沒有完成，它必須完成，這是第二步。第三個環節是個黨政層面向居村自治委員會的分權。

（編輯：柱子)